ДАЛЕКОСЪОБЩЕНИЯ И ПОЩЕНСКИ СЪОБЩЕНИЯ

Въведение

Далекосъобщенията са ключов фактор за изграждане на обединена Европа.

В социален план широкият достъп до тях е условие за изграждането на единно, отворено общество. Те улесняват зараждането, реализирането и засилването на интеграционните процеси между страните и са в основата на промишленото, културното и социалното развитие, на търговското и финансовото сътрудничество, на съвременната наука и образование.

В икономически аспект те са един от стълбовете на стопанското развитие. При съвременните условия на мобилност на капитала в световен мащаб, на все по-силната демократизация и либерализация, на смяната на ролята на държавата в икономическите процеси - предимно като регулатор, а не директен изпълнител, при все по-широкото участие на частни капитали в развитието никаква стопанска дейност не би могла да се развива без бърз и качествен обмен на информация.

През последните години ключова тема на много висши политически форуми в света и в Европа е изграждането на информационно общество. Докладът "Бангеман", приет през 1994 г., определя основните насоки на неговото развитие. Посочени са ролята на държавата и на частния сектор и главните финансови, технологични и социални проблеми. Първо условие за съществуването на информационно общество е развитието на информационната инфраструктура. В своя технически аспект тя се основава на развитата далекосъобщителна инфраструктура, но предполага редица други нормативни и инвестиционни инициативи с оглед създаването на благоприятна информационна среда. Либерализацията в далекосъобщителния сектор, както и създаването на конкурентна среда в него, са изключително важни предпоставки за развитието на информационното общество.

Процесът на либерализация на далекосъобщенията в Европа се задълбочава. От 1.01.1998 г. в съответствие с решения на Съвета са либерализирани както националните далекосъобщителни инфраструктури, така и основните гласови услуги, което представлява истинска революция в насоките за развитие на далекосъобщенията.

Аналогични процеси със съответна специфика се развиват в областта на пощенските съобщения. И при тях се отива към постепенна либерализация, но поради все още много силната им социална насоченост е необходимо да се осигури преди всичко предоставянето на универсални пощенски услуги от страна на основния оператор. Това изисква предварително да се определи необходимият и достатъчен пакет от резервирани услуги за основния оператор, които да му осигурят необходимата икономическа стабилност.

I. Същност на проблема

1. Основни принципи на развитие на съвременните далекосъобщения и пощенски съобщения

1.1. Въвеждане на принципите на пазарната икономика и разработка на държавна политика за това

При развитието както на далекосъобщенията, така и на пощенските съобщения, дълго време се е изхождало предимно от тяхната социална роля. Поради това изграждането на съобщителни мрежи и предоставянето на съобщителни услуги е било считано като една от най-важните държавни задачи, изпълнявани пряко от държавната администрация. Значителните инвестиции, необходими за развитието на съобщенията, са били причина те да бъдат разглеждани като "естествен монопол", за да се избегнат "излишните" паралелни разходи за изграждане на структури със същите (или аналогични) функции. В общия случай държавата чрез орган на изпълнителната власт (Министерство на съобщенията или аналогично ведомство) непосредствено е изпълнявала функциите по определяне на политиката, разработване на конкретни планове за развитие, инвестиране и експлоатиране, обикновено без търсене на икономическа целесъобразност и без прилагане на търговски подход.

Развитието на съобщителните технологии и възприемането на пазарните принципи в почти всички области на икономическия живот показаха, че централизираното държавно управление с наложен монопол на един национален оператор (обикновено държавен) от даден момент нататък става пречка за по-нататъшното развитие на съобщенията, а това означава - пречка за цялостното икономическо развитие. Съобщенията отдавна надхвърлиха тесните рамки на своите социални функции и се превърнаха в един от най-мощните фактори за икономически просперитет. Тяхното интегриране в съвременния бизнес наложи и коренна промяна в принципите на развитието им. Основни станаха принципите на пазарната икономика, съобразени, разбира се, със спецификата на съобщителната дейност. Получи се естествената взаимовръзка: съобщенията - фактор за развитие на пазарната икономика, пазарната икономика - фактор за развитието на съобщенията.

Въвеждането на пазарните принципи в съобщенията е изключително сложен процес, който следва да се осъществява заедно с преминаването върху принципите на пазарната икономика и на всички останали сектори от икономическия живот. Очевидно е, че в рамките на общата политика за развитие (а в съвременния свят това е политиката на демократизиране и либерализиране) всяка държава разработва и специална държавна стратегия (секторна политика) за развитие на съобщенията, отчитаща националните особености, степента и условията на развитие, състоянието и перспективите на националната икономика и т. н. Поради глобалния характер на съвременните съобщения обаче тази политика трябва да бъде съобразена и с политиката, възприета и възприемана в другите страни. Основните нейни принципи на практика се съдържат в европейските директиви, които отчитат световните тенденции и утвърждават единни стандарти и темпове за реализиране на тези тенденции в европейските страни. Държавната стратегия в тази област се оформя като официален документ "Секторна политика" ("Policy Statement"), който се публикува. Публикуването е особено важно, защото не само осигурява яснота и прозрачност в намеренията на държавата, но и създава предпоставки за изпълнението на тези намерения, предоставяйки необходимата информация на бъдещите участници в далекосъобщителния пазар. Периодично този документ се актуализира, за да отрази най-новите тенденции, както и измененията в окръжаващата политико-икономическа среда. Разработката и актуализацията на политиката за развитие на съобщенията става основна функция на държавния орган (органа на Министерския съвет) за съобщенията.

Основните принципи на секторната политика отразяват главните постановки на закона, уреждащ обществените отношения, свързани с осъществяването на далекосъобщения в съответната страна. Те намират своето продължение в издаваните подзаконови актове.

1.2. Разделяне на регулаторните и стопанските функции в сектора

Въвеждането на пазарните принципи в съобщителния сектор означава, че държавата се освобождава от несвойствените си функции по директно извършване на стопанска дейност, а предоставя нейната реализация на специализирани стопански организации, имащи статута на търговски дружества и прилагащи в своята дейност пазарни взаимоотношения. Изграждането и експлоатирането на съобщителната инфраструктура, както и предоставянето на различни видове съобщителни услуги, се реализират от специализирани съобщителни оператори, които работят в условията на лоялна конкуренция и взаимодействуват помежду си на база на подписани търговски договори - договори за взаимно свързване, уреждащи техническите и финансовите условия за работа помежду им. Наличието на множество оператори налага да се създаде определен вид регулация в сектора - дейност, която при централизираното държавно управление липсва. Регулацията се състои в разработката на принципи, правила и процедури за изпълнение на обявената държавна политика и организирането на условия за тяхното реализиране. Наложително е създаването на регулаторен орган, който, следвайки държавната политика, да установява "правилата на играта" - конкретните начини за либерализиране и условията за кандидатствуване за оторизиране за извършване на определена дейност, и да прилага тези правила в рамките на установените му компетенции, като издава разрешения за работа на операторите, отговарящи на установените условия, и взаимодействува с тях, за да осигури спазването на честната конкуренция и изпълнението на поетите задължения от страна на операторите, защитата на клиентите и др. Ролята на регулаторен орган може да бъде възложена първоначално на орган на изпълнителната власт - във или извън рамките на държавния орган, разработващ политиката в съобщенията. В първия случай обаче се изисква много стриктно разграничаване на двата вида функции. Тенденцията, отразена и в европейските директиви, е регулаторният орган да бъде колкото е възможно по-независим. Презумпцията е, че политиката за развитие (която се подготвя от държавния орган) отразява схващанията и намеренията на държавата за принципите на икономическото развитие в дадената област. Ако се остави непосредственото приложение на тези принципи в ръцете на същия орган, той би могъл, в зависимост от ситуацията, да ги прилага непълно или частично или дори да се опитва да ги изменя "в ход" (тъй като това е в неговите пълномощия).

Независимостта на регулаторния орган се разглежда в два аспекта:

    - независимост по отношение вземането на решения - като структурна единица той не трябва да е пряко административно подчинен на орган на изпълнителната власт; освен това той трябва да работи по строго определени, прозрачни правила, които изключват намесата на изпълнителната власт или отделни политически сили в процеса на вземане на решения;

    - финансова независимост - обикновено той се самоиздържа от лицензионните и други такси, свързани с неговата дейност, и не може да му бъде оказвано въздействие от изпълнителната власт чрез държанвния бюджет.

За своята дейност регулаторният орган се отчита на законодателната или на изпълнителната власт, които следят за спазването на установените правила.

В документите на Първата световна конференция по развитие на далекосъобщенията (Буенос Айрес, 1994 г.) са посочени 4 обобщени степени на независимост на регулаторния орган, като се счита, че всяка по-висока степен е по-успешна:

    - страни, в които монополният национален оператор продължава да изпълнява функциите и на регулатор. Обикновено това са развиващи се страни или най-малките развити страни, запазили държавния монопол. (Това относително съответствува на положението в България до средата на 1991 г., докогато не се правеше разлика между тези функции и всичко беше концентрирано в един орган);

    - страни, в които от националния оператор (изпълняващ само стопанските функции) са отнети функциите по разработка на политиката за развитие и по регулиране, но последните две функции продължават да се изпълняват в рамките на министерство (Това е сегашното състояние в България, установено още през 1991 г.!);

    - страни, които са създали независим регулаторен орган, отговарящ пред мини-стерство (напр. във Великобритания и Австралия) или действуващ като независима комисия (напр. в САЩ и Канада);

    - страни, които нямат официален регулаторен орган (напр. в Нова Зеландия). Създават се специализирани технически органи, напр. за одобряването на типа на крайните съоръжения и за управлението на радиочестотния спектър, но общото регулиране на практика е "саморегулиране" въз основа на законовата система и документите по политика. (Все пак се счита, че такава система би могла да бъде ефективна само при много силно развита икономика, където лоялната конкуренция е правило на поведение.)

От 1994 г. нещата в тази насока са претърпели силно развите. В много европейски страни (Швейцария, Норвегия, Финландия, Дания, Португалия, Унгария и др.) са създадени специализирани регулаторни органи (в някои страни - само за далекосъобщенията, в други - смесени за далекосъобщенията и за пощенските съобщения). Съгласно Закона за далекосъобщенията на Франция от 1996 г. от 1.01.1997 г. и там е създаден независим регулаторен орган. В Германия от 1.01.1998 г. Министерството на съобщенията е закрито, функциите му по политика и собственост се придават на други министерства, а се създава също регулаторен орган.

1.3. Демонополизация и постепенно либерализиране на съобщенията

Въвеждането на пазарните принципи и допускането на повече от един оператор в областта на съобщенията само по себе си представлява демонополизация в този сектор. Този процес и в света е започнал не толкова отдавна. 1984 г. е годината на прелома в световните далекосъобщения. В САЩ монополната компания Bell е разделена от държавата на 7 регионални компании, за да се въведе за пръв път конкуренция в далекосъобщенията, а в Европа Съветът на европейската общност публикува първата си препоръка в тази област - за прилагане на хармонизиране в областта на далекосъобщенията - 84/549/ЕЕС.

Принципът на монопола в далекосъобщенията е заменен от принципа за постепенно либерализиране на далекосъобщенията и въвеждане на конкурентното начало в тях.

Обикновено либерализирането върви в следната последователност:

    - либерализиране на пазара на далекосъобщителни съоръжения (на първо място - крайните устройства, а впоследствие и отчасти - мрежовите);

    - либерализиране на далекосъобщителните услуги (обикновено се започва с услугите с добавена стойност и други неосновни услуги, като най-дълго се задържа монополът на основния оператор върху базовите услуги на гласовата телефония);

    - либерализиране на далекосъобщителната инфраструктура (обикновено първо с разрешаване за ползване на наети линии от основния оператор, после за изграждане на собствена частична инфраструктура, като най-дълго се задържа монополът върху изграждането на национална далекосъобщителна инфраструктура).

В документа за политиката в съобщенията (вж. т. 1.1.) много ясно и точно трябва да бъде дефинирана последователността на либерализиране в страната. Тази политика трябва да бъде провеждана твърдо и последователно от регулаторния орган. Той трябва да осигури и проведе целия процес на постепенна либерализация на далекосъобщителните услуги и поетапно намаляване монопола на основния национален оператор, като запази на първо време известни негови преференции с оглед задълженията му за изграждане на национална инфраструктура и за предоставяне на универсална услуга, дори и при неизгодни икономически условия.

1.4. Приватизация на основните национални съобщителни оператори

С много редки изключения (напр. САЩ) основните национални далекосъобщителни оператори, както и основните национални пощенски оператори, са били държавни. В процеса на освобождаване на държавата от несвойствените є функции по непосредствено управление на стопанската дейност напълно логично е, освен либерализирането, тя да пристъпи и към приватизация на основните национални оператори. В далекосъобщенията този процес започна с много бързи стъпки преди няколко години, докато в областта на пощенските съобщения все още има проблеми да се пристъпи към ускорено приватизиране поради тяхната специфика. Приватизацията на националните далекосъобщителни оператори има за основна цел управлението да бъде предадено в ръцете на много по-гъвкавия и инициативен частнопредприемачески дух. Ползата от това се проявява както в икономическите и качествените резултати на работа на съответните оператори, но, което е по-важно и съществено, в много по-големите и разнообразни възможности, които се предоставят на бизнесклиентите за реализация на тяхната дейност, а това води до цялостно много по-успешно икономическо развитие.

1.5. Хармонизиране развитието на националните съобщения

Свързването на отделните национални далекосъобщителни мрежи в режим на автоматично избиране води до реализирането на общоевропейска, а оттам - и на единна световна далекосъобщителна мрежа.

Огромните различия, съществуващи сега между нивата на развитие на отделните национални далекосъобщителни инфраструктури, разнообразието и качеството на предоставяните далекосъобщителни услуги, представляват съществена пречка за желаното интегриране на мрежите. Хармонизирането на развитието на националните съобщения е предпоставка за тяхното постепенно обединяване в единна глобална мрежа.

В рамките на Европейския съюз в неговия сегашен състав проблемът не стои толкова остро. Независимо от съществуващите различия всички страни-членки имат добра телефонна плътност (между 35 и 70 главни телефонни поста на 100 жители), развита далекосъобщителна инфраструктура на базата на съвременни технологии и разнообразие от далекосъобщителни услуги с оглед задоволяване на потребностите на икономиката и населението.

Определено ниското ниво на развитие на далекосъобщенията в страните от Централна и Източна Европа в тяхната стартова позиция по принцип затруднява процеса на асоциирането и последващото им включване в Европейския съюз. Различия имаше в няколко насоки. Преди всичко в източноевропейските страни инфраструктурата беше много слабо развита. На второ място използваната технология беше много остаряла и принципно не съответстваше на съвременните европейски изисквания. На трето място предоставяните услуги до преди 6-7 години се ограничаваха в рамките само на основните услуги с гласова телефония. Едва след това започна въвеждането на съвременни услуги, като мобилна телефония, системи за персонално повикване, офис-услуги, някои информационни технологии и др.

Принципът на хармонизиране развитието на националните далекосъобщения е изключително важен при създаването на регионални икономически общности, каквато е Европейският съюз.

1.6. Хармонизиране на техническите изисквания

Изграждането на обща паневропейска далекосъобщителна мрежа като част от световната мрежа естествено налага създаването на единни технически норми, които да осигурят взаимодействието на отделните елементи на мрежата.

Друга движеща сила в процеса на хармонизиране на техническите изисквания в областта на далекосъобщенията е стремежът за премахване на техническите бариери пред търговията в европейски и световен мащаб. Както показа опитът на последните десетина години, координираните усилия на страните от Европейския съюз и EFTA не само доведоха до създаване на общ пазар на далекосъобщителна техника и услуги в Европа, но позволиха на създадени в Европа технологии да получат глобално признание в силна конкуренция с аналогични разработки на САЩ и Япония.

В областта на фиксираните мрежи европейските страни можаха да изгладят различията си по отношение на цифровите мрежи с интегриране на услугите (ISDN - Integrated Services Digital Network) и да достигнат до една действително Euro-ISDN. Този процес се задълбочи с разработването на широколентови ISDN мрежи (B-ISDN), които се основават на модерната ATM технология. Новите цифрови технологии в сравнение с традиционните аналогови осигуряват несравнимо по-високо качество и по-голямо разнообразие на услугите и са в основата на новите мултимедийни услуги. Модерните цифрови преносни системи, базирани на технологията SDH, са не само с по-голям капацитет от предишните, но предлагат и изключителна гъвкавост за пренасочване или отклоняване на трафичните потоци.

Особено впечатляващи са успехите на създадените в Европа и утвърждаващи се в световен мащаб технологии за мобилни комуникации. Това са:

    - аналоговата клетъчна мобилна система NMT (Nordic Mobile Telephone system);

    - цифровата клетъчна мобилна система GSM (Global System for Mobile), която наред с разновидностите си DCS 1800 и DCS 1900 се налага в света като най-популярна цифрова клетъчна система;

    - цифровите усъвършенствани безшнурови телекомуникации DECT (Digital Enhanced Cordless Telecommunications), осигуряваща подвижност на абонатите в рамките на офис, сграда, кампус;

    - наземната авиационна телекомуникационна система TFTS (Terrestrial Flight Telecommunications System), приета от ITU като световен стандарт;

    - трансевропейската трънкинг радиосистема TETRA (Trans-European Trunked RАdio), позволяваща изграждането на много служебни радиомрежи на базата на обща инфраструктура;

    - системата за телематични услуги за пътен транспорт RTT (Road Transport Telematics);

    - европейската система за радио оповестяване ERMES (European Radio MEssaging Systems);

    - цифровото радио с малък обхват DSRR (Digital Short Range Radio);

    - радио локалната мрежа с висока производителност HIPERLAN (HIgh PErfor-mance Radio LAN).

За да бъде списъкът по-пълен, трябва да се добавят и двете създавани в Европа системи за цифрово звуково и телевизионно разпръскване - DAB (Digital Audio Broadcas-ting) и DVB (Digital Video Broadcasting), които осигуряват на европейските страни предимство в продължаващото десетилетия съревнование със САЩ и Япония.

Всички изброени системи се изграждат на базата на общоевропейски стандарти, разработени и публикувани от Европейския институт за стандартизация в далекосъобщенията ETSI (European Telecommunications Standards Institute). За своето деветгодишно съществуване ETSI е публикувал над 1300 документа, а работната му програма в момента обхваща над 4000 работни въпроса.

Редица от европейските директиви се занимават също с въпросите за хармонизиране на техническите изисквания и процедурите, свързани с това. С директива 86/361/ЕЕС за пръв път в далекосъобщителния сектор се прилага "новият подход" към техническото хармонизиране и стандартизиране и се дефинират съществените изисквания към крайните устройства. Обхватът на "началния етап" се ограничава само до взаимно признаване на резултатите от оценката за съответствие, като все още е необходимо издаване на отделно одобрение за всяка страна-членка.

От 6.11.1992 г. в Европа е в сила директивата за втория етап на взаимното признаване на одобренията (91/263/EEC), която през 1993 г. е допълнена по отношение на спътниковите наземни станции (93/97/EEC). Тази директива прилага приетия през 1989 г. "глобален подход към оценката на съответствие", както и дефинираните през 1990 г. модули за различните фази (разработка и производство) на процедурите за оценка на съответствието.

Директива 91/263/ЕЕС, като се основава на общоевропейска схема за одобряване с едни и същи изисквания във всички страни, дава право на крайни устройства, получили одобрение в една страна, да бъдат включвани към мрежите на други страни, без да е необходимо повторно одобрение.

Втората терминална директива използува три алтернативни метода за оценка на съответствието:

a) EC проверка на типа (Приложение I към директивата, основаващо се на модул B от "глобалния подход") и EC декларация за съответствие с типа (Приложение II, основаващо се на модул C);

b) EC проверка на типа (Приложение I, основаващо се на модул B) и осигуряване на качеството на производството (Приложение III, основано на модул D);

c) Пълно осигуряване на качеството (Приложение IV, основаващо се на модул H).

Тъй като директива 91/263/ЕЕС не се отнася за всички видове радио устройства, Европейският радио комитет (ERC) към Европейската конференция по пощи и далекосъобщения (CEPT) завършва дългогодишната си работа по приемане на решение за взаимно признаване на националните одобрения на типа на радио устройства и радио крайни устройства. Това решение ще се основава на серия от конкретни решения на ERC, чрез които се приемат определени европейски стандарти като база за одобряване на типа.

За разлика от директивите, решенията на CEPT и ERC са директно приложими във всички присъединили се към тях страни-членки на CEPT, т.е. и в България. Присъединяването ни към споменатото решение на ERC е свързано с преработка на Наредба № 7.

2. Изисквания във връзка с пълноправното членство в Европейския съюз

Като се вземат предвид посочените дотук основни принципи, намерили отражение в европейските директиви, задълженията, поети с Европейското споразумение за асоцииране, както и процесите, развили се в Европейския съюз и у нас след неговото подписване, изискванията могат да се класифицират в няколко основни насоки:

    - привеждане на законодателната и институционалната рамка в областта на съобщенията в съответствие с европейските директиви, с оглед създаване на условия за развитие на съобщенията въз основа на принципите на пазарната икономика;

    - въвеждане на европейските стандартизационни норми в областта на съобщенията;

    - изграждане на национална далекосъобщителна инфраструктура, съответстваща на критериите на развитите страни в Европа, и интегрирането є в европейската и световната далекосъобщителна инфраструктура;

    - създаване на модерна пощенска инфраструктура и предпоставки за осигуряване на универсални пощенски услуги;

    - създаване на необходимите технологични, нормативни и организационни предпоставки за бъдещото изграждане на информационното общество;

    - създаване на икономически и мениджърски предпоставки за стабилизиране на операторите като подготовка за работата им в конкурентните условия на Европейския съюз при пълноправно членство.

3. Европейски нормативни актове

Политиката на ЕС относно далекосъобщенията от 1984 г. досега и в бъдеще може да бъде разделена в 4 фази:

Фаза 1 (1984 г. - 1986 г.) - начална координация в областта на:

    - цифрови мрежи с интегрирани услуги (ISDN);

    - цифрови мобилни комуникации (инициативата GSM);

    - въвеждане на широколентови комуникации (програмата RACE);

    - европейски отворени стандарти;

    - съдействие при модернизацията на услугите и мрежите в по-малко развити и периферни райони (програмата STAR);

    - първи стъпки за общи становища при международни дискусии.

Фаза 2 (1987 г. - 1990 г.)

Публикуване на "Зелената книга" и разширяване на политиката с регулаторни въпроси. Действията по RACE, STAR и GSM се засилват. Със създаването на Европейския далекосъобщителен стандартизационен институт (ETSI) през месец април 1988 г. започва основна реформа в европейското стандартизиране. Приемане на директивите за взаимно признаване на одобряването на типа, директивата за услугите и рамковата ONP директива, които допълват главните мерки за отваряне на пазара, предложени в "Зелената книга".

Фаза 3 (1991 г. - 1995 г.)

Основен преглед на далекосъобщителните услуги, проведен в края на 1992 г. и началото на 1993 г. Работа по прилагане на мерките, произтекли от решенията по политиката, взети в по-раншните фази.

Фаза 4 (1996 г. - 2000 г.)

Общите насоки на законодателната програма на фаза 4 са определени в резултат на прегледа. Тя е насочена към създаване на рамки за бъдещо регулиране на обществената далекосъобщителна инфраструктура.

Общо в областта на далекосъобщенията и пощенските съобщения органите на Европейския съюз (Комисията и Съвета) са издали над 20 директиви, както и други нормативни актове, отнасящи се до принципите на развитие на далекосъобщенията и пощенските съобщения, предоставянето на честотни ленти и честоти, разработката на номерационните планове и т. н. Те са насочени както към по-нататъшната либерализация на пазара на крайни устройства, услуги и инфраструктури, така и към създаването на единна европейска далекосъобщителна мрежа, към която всички потребители да имат равноправен достъп. Същевременно в рамките на специализирани европейски организации, като напр. CEPT и ETSI, са разработени и се разработват различни нормативни и стандартизационни документи, целящи хармонизирането на далекосъобщителните мрежи от гледна точка на техническите им характеристики (вж. т. т. 1.5 и 1.6).

4. Необходимост от защита на националните интереси

При разработката на законовите и другите нормативни актове у нас в областта на съобщенията е необходимо да бъдат взети предвид някои особености, с оглед защитата на националните ни интереси. Това се отнася напр. до периода на действие на изключителните права на националния далекосъобщителен оператор у нас - Българската телекомуникационна компания (БТК), върху националната далекосъобщителна инфраструктура и основните гласови телефонни услуги, определянето на момента на премахване на ограниченията върху ползването на кабелните разпределителни системи за предоставяне на либерализирани далекосъобщителни услуги и др.

II. Нови насоки в развитието на проблема

Далекосъобщенията са най-динамично развиващият се отрасъл на икономиката. През последните десетина години тяхната същност претърпя коренна промяна. Те се превърнаха в неотменно и задължително условие за цялостното икономическо и социално развитие. От икономическа гледна точка се очаква в началото на следващия век те да станат отрасълът с най-висока доходност, конкурираща се с тази, получавана сега само при нелегалния бизнес. Към тях се насочват огромни капиталовложения, от които се очакват също такива огромни печалби. Това промени изцяло принципите на тяхното развитие. Тенденцията към всеобхватна и пълна либерализация се съчетава с новопоявилия се стремеж към създаване на глобални алианси на телекомуникационни оператори с оглед завладяване на по-голям дял от атрактивния пазар на далекосъобщителни услуги. Политическата воля за регулиране на процесите не само в национален, но и в международен - европейски и дори световен мащаб, се сблъсква с икономическата мощ на транснационални корпорации. При това положение може да се очаква засилване и преструктуриране на регулаторната рамка в Европа с появата на нови директиви и други актове на европейските организации. Обсъжда се и въпросът за създаването на регионален (европейски) или дори световен регулаторен орган. Даже и да не се стигне до практическата реализация на тази идея, тече много силен процес на координация и съгласуване на принципите на регулация в международен мащаб.

Изграждането на информационното общество също поставя нови изисквания, излизащи извън тясно специализираните рамки на далекосъобщенията, но имащи пряко отношение към тях.

Развитие в насока на по-нататъшна либерализация се очертава и в областта на пощенските съобщения.

Като цяло обективните тенденции налагат България да се съобразява с по-разширени, разнообразни и засилени изисквания в областта на съобщенията с оглед постигане на пълноправно членство в Европейския съюз.

III. Степен на съответствие на изискванията за пълноправно членство

1. Достигнато ниво на реализация на реформата в съобщенията

Основните насоки и главните етапи на реформата в националната съобщителна система бяха набелязани още през лятото и есента на 1990 г. и обстойно обсъдени с екип от експерти на Европейската общност, работил у нас през ноември-декември 1990 г. в рамките на програмата PHARE. Те се съдържаха в доклада от мисията на екипа, който бе одобрен от българското правителство и от Комисията на Европейската общност. Реформата в съобщенията в България започна през 1991 г. на базата на подробно разработена и утвърдена програма, в три основни насоки: структурна, нормативна и технологична.

1.1. Структурна реформа

Първата стъпка беше разделянето на регулаторните и стопанските функции. С Постановление № 114 на Министерския съвет от 19.06.1991 г., изменено с ПМС № 70 от 30.04.1992 г., на Комитета по съобщения и информатика (впоследствие Комитет по пощи и далекосъобщения - КПД) бе възложена ролята да разработи и едновременно да изпълнява цялостната политика по развитие на съобщенията от гледна точка преминаването им към условията на пазарна икономика. В постановлението много ясно и точно са дефинирани двете функции на КПД - като орган, разработващ политиката на развитие и като регулаторен орган. Стопанските функции по непосредственото изграждане, развитие и експлоатиране на националната пощенска и далекосъобщителна мрежа бяха възложени на държавната фирма "Български пощи и далекосъобщения" - ООД. Малко по-късно, след създаване на необходимите предпоставки се пристъпи към втората голяма крачка в преструктурирането с цел въвеждане принципите на пазарната икономика - обособяването на далекосъобщенията и пощенските съобщения като икономически самостоятелни дейности. Съществуващото дружество "Български пощи и далекосъобщения" - ООД с Разпореждане № 124 от 11.12.1992 г. на Министерския съвет бе преобразувано в две еднолични търговски дружества: "Българска телекомуникационна компания" - ЕАД (БТК-ЕАД) и "Български пощи" - ЕООД (БП-ЕООД). С цел усъвършенствуване на прилагането на пазарните принципи през 1996 г. от БП-ЕООД беше отделено самостоятелно дружество "Разпространение на печата" - ЕАД (РП-ЕАД), а през м. март 1997 г. БП-ЕООД беше трансформирано в БП-ЕАД. Освен това бяха сформирани 8 строителни дружества, специализирани в областта на съобщенията, разделени по териториален и по функционален признак.

В изпълнение на ролята си на орган по политиката за развитие на далекосъобщенията КПД разработи през 1993 г. документ "Политика в далекосъобщенията", определящ принципите на реформата и последователността на либерализиране на съобщителния пазар. Той бе съгласуван с редица министерства и ведомства, обсъден от Консултативния съвет по далекосъобщения към КПД и приет от ръководния съвет на Комитета. През февруари 1994 г. той бе предложен на Министерския съвет за разглеждане и утвърждаване, но не бе обсъден "поради липса на подобна практика". Впоследствие - през декември 1994 г. актуализиран вариант на документа бе внесен отново в Министерския съвет, но само за сведение. Едва през втората половина на 1997 г., на базата на новоприетата Програма на правителството на България за периода 1997-2001 г. ("България 2001"), документът бе основно преработен (паралелно с работата по изготвяне на окончателния вариант на новия Закон за далекосъобщенията). Сега е организирано неговото публично обсъждане, като е предоставен на редица правителствени и неправителствени организации.

В областта на пощенските съобщения КПД подготви документ "Политика в пощенските съобщения", който също бе съгласуван с различни министерства и ведомства, обсъден от Консултативния съвет по пощенски съобщения към Комитета и приет от ръководния му съвет. Поради изложените по-горе причини този документ въобще не е внасян в Министерския съвет. Изхождайки от обстоятелството, че в европейски и световен мащаб регулаторните проблеми в пощенските съобщения все още не са изяснени докрай, в тази област либерализирането у нас се осъществява "спонтанно" - чрез появата на дружества, регистрирани по Търговския закон, извършващи куриерски услуги, без (поне на този етап) да бъдат лицензирани или дори регистрирани от КПД като регулаторен орган в пощенските съобщения. Сега, след приемането на европейската директива за пощенските съобщения е започната работа по актуализиране на документа.

След разработка на необходимите за работата му нормативни актове КПД пристъпи към своята основна дейност като регулаторен орган - постепенна либерализация на далекосъобщителния сектор. На 15.10.1992 г. е издадена първата лицензия - на местната радиостанция "FM+" (София). Впоследствие са издадени още множество лицензии за работа в различни области на далекосъобщенията, вследствие на което сега в България, освен основния национален далекосъобщителен оператор БТК - ЕАД, действуват още два национални оператора на клетъчни мобилни телефонни системи, два национални и пет регионални оператора на системи за персонално повикване ("пейджинг-системи"), два национални оператора на мрежи за пренасяне на данни, към 90 оператора на кабелни разпределителни системи, над 50 радио- и около 20 телевизионни местни станции, както и други оператори за някои специфични дейности. Своеобразна форма на демонополизация е и създаването на редица дружества със смесен капитал с участието на основния оператор БТК - ЕАД, които запълват определени ниши в далекосъобщителния пазар ("Радиотелекомуникационна компания" "Мобиком" - за клетъчни мобилни системи, "Спринт бизнес телекомуникационна компания", сега "Глобал Уан..." - за пренасяне на данни, "Бетком" и "Булфон" - за предоставяне на фонокартни телефонни услуги и др.).

Започна и приватизационният процес в далекосъобщенията - най-напред в дейностите, които не са основни по предоставянето на далекосъобщителни услуги. Така едно от строителните дружества беше приватизирано в края на 1994 г., а за няколко други от тях бяха открити приватизационни процедури, но без особен успех. Известно е, че през 1996 г. Министерският съвет взе решение за начална приватизация на основния национален далекосъобщителен оператор - БТК - ЕАД. След дълъг период на нерешителни действия сегашното правителство активизира значително работата в тази насока - с конкурс беше определен финансов консултант - "Deutsche Morgan Grenfell", сключват се договори и с допълнителни консултанти с оглед до края на 1998 г. сделката да приключи. Взето е решение и за приватизация на РП - ЕАД, с помощта на местни консултанти.

Очевидно е, че бе положено добро начало на процеса на демонополизация и либерализация на далекосъобщенията у нас. През 1992-1993 г. България беше една от страните, сочени за пример в областта на реформата в далекосъобщенията в Източна Европа! За съжаление по редица причини този много успешен старт не бе последван от решителни действия и по-нататък. Причините се състоят преди всичко в непоследователността от страна на изпълнителната власт през годините при провеждане на реформата в страната, включително стигаща до смяна на концепциите за управление и развитие, в общото изоставане на развитието на националната икономика и на установяването на пазарни принципи в нея, в силната намеса от страна на изпълнителната и законодателната власт в различни периоди от работата на КПД, в нерешителността при отстояването, а в определени случаи и в демонстративното нарушаване от ръководството на КПД на принципите и основните насоки на реформата в съобщенията и т.н. През 1995-1996 г. реформата беше практически спряна и дори бяха предприети действия, които върнаха нещата назад - стигна се до пряка намеса на държавата в стопанската дейност на основния оператор, смесване на функциите по политика и регулиране, пълно "затъмнение" върху принципите на работа.

Във функционално отношение съчетаването в КПД на функциите на държавен орган, разработващ политиката, и на регулаторен орган, прилагащ тази политика, определено не съответствува на световните тенденции. Още при създаването на КПД се считаше, че това е временно. Тогава не съществуваха нито нормативни, нито дори психологически предпоставки да се премине към разделянето на тези функции след 50-годишен период на пълна централизация, но се предполагаше, че след нормализиране на цялостната обстановка, след две -три години, ще може да се пристъпи към тяхното обособяване. За съжаление това не само не се реализира, но в периода 1995-1996 г. бе направено такова преструктуриране в КПД, което напълно заличи разликите между тези функции. Регулаторните функции на КПД бяха сведени до издаване на лицензии по не дотам ясни критерии и контрол върху някои лицензирани оператори, също по не дотам ясни критерии. Преустановена беше една от най-важните дейности - взаимодействието с лицензираните оператори, което всъщност помага на регулиращия орган да провежда държавната политика. Положението се усложни още повече, когато с постановление № 7 от 25.01.1994 г. Министерският съвет прие Правилник за реда на упражняване правата на собственост на държавата в предприятията и на КПД бе възложена и ролята на собственик на предприятията с държавно участие в съобщенията, т.е. на БТК - ЕАД, на БП - ЕООД и на строителните дружества. Има естествен конфликт на интересите на един регулаторен орган, който трябва да се отнася абсолютно еднакво към всички оператори в дадения сектор, и на един собственик на оператор, който трябва да се грижи за неговия икономически просперитет.

1.2. Нормативна реформа

В законовата уредба на съобщенията има определено изоставане. В момента продължава да действува Законът за съобщенията, приет през 1975 г. С постановките си за пълен държавен монопол върху националната съобщителна мрежа и предоставянето на услуги и за съсредоточаване на управленските и стопанските функции в един субект (Министерство на съобщенията и неговите правоприемници) този закон е в пълно противоречие с новите принципи на развитие на националната ни икономика. Допълнителен недостатък, породен от "старостта" на закона, са изключително ниските при сегашните условия санкции, заложени в него за нарушаване на законовите постановки, които почти обезсмислят контрола, осъществяван от КПД (респективно от Държавната инспекция по съобщенията).

Още през 1992 г. КПД разработи проект на нов Закон за далекосъобщенията, който беше одобрен от Министерския съвет и беше внесен от него в Народното събрание. За съжаление той не беше включен в списъка на приоритетните законопроекти и не беше разгледан дори в парламентарните комисии. Оттогава са разработвани многобройни варианти на новия закон, отразяващи в по-голяма или по-малка степен вижданията на съответните правителства за насоките на реформата в далекосъобщенията, но нито един от тях не е внасян дори в Министерския съвет за обсъждане. Разработен беше и проектозакон за пощенските съобщения. И двата законопроекта в момента се актуализират с оглед представянето им в Министерския съвет. Значително е напреднала работата по проектозакона за далекосъобщенията. След проведените консултации със специалисти от ЕС и специализираните семинари и срещи бе съставена работна група с представители от КПД, Министерския съвет и някои заинтересовани ведомства, които да подготвят окончателния вариант. Очаква се проектът да бъде одобрен от Министерския съвет и представен в Народното събрание за разглеждане и приемане преди лятната му ваканция, още повече, че наличието на нов закон, утвърждаващ либерализацията в сектора, е предварително условие за приватизацията на БТК - ЕАД.

За да не се спира обективният процес на развитие, КПД започна либерализирането на далекосъобщенията въз основа на пълномощията, предоставени му с ПМС № 114/1992 г., като разработи редица подзаконови нормативни актове.

Лицензии за местни радио- и телевизионни станции се издаваха въз основа на наредба № 1 (ДВ бр. 22 от 1992 г). Съгласно Наредбата изборът на оператори се извършваше от Временен съвет по радиочестоти и телевизионни канали (създаден с решение на Комисията по радио, телевизия и БТА при Народното събрание от 9.01.1992 г.), а КПД осигуряваше честотното планиране, определяше техническите условия и одобряваше техническите проекти, след което издаваше съответните лицензии.

Издаването на лицензии на оператори на кабелни разпределителни системи се извършваше при условия, определени с Наредба № 2 (ДВ бр. 43 от 1993 г.). Оценката на кандидатите за оператори ставаше на два етапа от два независими органа - Временния съвет по радиочестоти и телевизионни канали и Комисия по техническата част. Временният съвет изпълняваше първия етап - одобряване на представените програмни планове. Във втория етап техническата оценка на проектите на допуснатите от временния съвет кандидати се извършваше от Комисията по техническата част. Накрая спазването на правилата и процедурите от двата органа се контролираше от Експертен съвет и на базата на неговите заключения КПД издаваше съответните лицензии.

По отношение на лицензирането на оператори за други далекосъобщителни дейности КПД работеше по ред, определен с Наредба № 10 (ДВ бр. 48 от 1994 г). По-късно (през 1995 г.) тази наредба беше преработена, включвайки в себе си постановките от Наредби №№ 1 и 2, а те бяха отменени.

След приемането на Закона за концесиите в края на 1995 г. наредбите, издадени от КПД с оглед регулирането в областта на далекосъобщенията, станаха невалидни и Комитетът бе лишен от практическа възможност да изпълнява своите функции в тази насока. (Друг е въпросът, че тогавашното ръководство на КПД не се съобразяваше с тази постановка.) Отменянето на наредбите на КПД, уреждащи условията и процедурите за лицензиране, доведоха до спиране на издаването на нови лицензии. По ред причини не бяха задвижени и концесионни процедури в тази област. Единичните "трансформирания" на лицензии в концесии представляват само препотвърждаване на съществуващи вече права. И тъй като естественият процес на развитие не може да бъде спрян, от нормативните неуредици се появиха негативни последствия:

    - Дружества, които желаеха да навлязат в далекосъобщителния пазар и бяха подали съответни документи в КПД, започнаха да реализират съответната дейност, без да чакат официални разрешения за това. Техният пример бе последван и от други фирми, а някои бяха започнали и от по-рано, несмущавани от ниските санкции. По този начин в страната се появиха значителен брой нелицензирани оператори ("пирати") на кабелни разпределителни системи, на частни радиостанции, на услуги с добавена стойност и др. От една страна, те обикновено не се съобразяват със съответните технически и други изисквания, а от друга - не плащат лицензионни такси, от което държавата губи.

    - Други дружества, желаейки в една или друга степен да действуват, спазвайки нормативните актове, се пренасочиха към основния национален оператор БТК - ЕАД, сключвайки с него договори за съвместна дейност. От една страна, това засилва монополното положение на БТК - ЕАД, а от друга - държавата отново губи, защото и тези фирми не плащат лицензионни такси.

За усъвършенствуване работата на БТК - ЕАД беше актуализирана Наредба № 3 за телефонните и факсимилните съобщения, уреждаща условията за извършване на основните далекосъобщителни дейности.

С оглед изпълнението на функциите си по хармонизирането на техническите изисквания КПД стана член на ETSI още през 1992 г. ETSI е една от трите официални стандартизационни организации в Европа (наред със CEN и CENELEC), но за разлика от останалите, членството в ETSI не е на принципа на национално представителство, а е индивидуално. Други български членове на ETSI са Мобилтел и БТК-ЕАД (като наблюдател).

Скоро след като стана член на ETSI, КПД пое функциите на Национална стандартизационна организация (НСО) за ETSI за България, като подписа специално съглашение за това с Института.

Основни функции на КПД като НСО за ETSI са организиране на обществено допитване и гласуване на проектостандартите на Института у нас, но много по-съществено е, че в тази си функция КПД разполага с всички публикувани документи на ETSI (над 2100 в момента) и ги предоставя на заинтересованите организации и лица в страната. КПД, както и обществените далекосъобщителни оператори, финансират превеждането на най-важните от тези документи на български език и въвеждането им или като БДС, или като технически нормативни актове.

Специално внимание следва да бъде отделено на хармонизирането на техническите изисквания за крайните далекосъобщителни устройства - най-масовите далекосъобщителни съоръжения, чиито пазар в Европа е либерализиран от 1988 г.

По отношение на либерализирането на пазара на крайни устройства България се оказва в благоприятно положение, тъй като от средата на 70-те години собствеността на телефонните апарати е прехвърлена от далекосъобщителната администрация на абонатите, като администрацията (сега компанията) си е запазила монопола по отношение на свързването, въвеждането в експлоатация и поддържането на ограничения асортимент от крайни устройства.

В началото на 90-те години при разделянето на регулаторните от операторните функции на компанията (БТК - ЕАД) бяха запазени някои от монополните права по отношение на свързването и въвеждане в експлоатация на определени типове крайни устройства (например учрежденски централи, телексни апарати и др.), но регулаторът (КПД) пое функциите по определяне на техническите изисквания към крайните устройства и одобряването на техния тип. С изключение на приемащите VSAT станции в момента КПД разполага с необходимите технически изисквания и процедури за одобряване на всички останали видове крайни устройства.

С въвеждането на по-нови технологии зависимостта на крайните устройства от конкретните, исторически създали се особености на националната далекосъобщителна мрежа ще отпадне. Тогава ще може да бъдат отнети и останалите монополни права на БТК - ЕАД по отношение на свързването и въвеждането в експлоатация и на споменатите по-горе видове крайни устройства.

Пазарът на далекосъобщителни крайни устройства у нас е напълно либерализиран. Единствено условие за изнасяне на пазара е наличието на одобрение на типа, издадено от КПД.

Чрез Наредба № 7 на КПД за одобряване на типа на крайните устройства за далекосъобщения (ДВ бр. 5/18.01.1994 г., изм. бр. 9/31.01.1997 г.) се регламентира една от най-важните регулаторни функции, възложени на КПД с ПМС № 114 от 19.06.1991 г., а именно "определяне условията и реда за одобряване на съоръжения". Крайните устройства са най-масовите далекосъобщителни съоръжения и въпросът за одобряване на типа им е решаващ за регулиране на техния пазар.

Съгласно Наредба № 7 Комитетът по пощи и далекосъобщения:

    - в нормативни актове определя техническите изисквания, на които трябва да отговарят различните видове крайни устройства, за да бъде одобрен типът им;

    - упълномощава български лаборатории, чиито изпитателни протоколи признава за нуждите на одобряването на типа;

    - поддържа и публикува регистър на одобрените устройства.

От началото на реформата у нас всички новоизграждани мрежи и системи задължително отговарят на хармонизираните европейски изисквания. Това:

    - осигурява доставката на стандартни съоръжения, което е предпоставка за по-ниски цени и по-високо качество;

    - позволява по-леко интегриране с европейските мрежи;

    - осигурява на българските абонати подвижност на услугите както в рамките на страната, така и в онези европейски страни, с които българските оператори имат сключени съответните споразумения;

    - осигурява на европейски граждани, гостуващи у нас, подвижност на услугите при реципрочни условия.

Процедурата съгласно Наредба № 7 включва и правото на КПД (нотифицирания орган) да извършва проверки на образци от вече одобрени крайни устройства.

Наредба № 7 предвижда само първия от трите алтернативни метода за оценка на съответствието, предвидени от директива 91/263/ЕЕС, тъй като у нас все още няма производители на крайни устройства с акредитирани системи за осигуряване на качеството.

В изпълнение на предписанията на Наредба № 7 в началото на 1994 г. бяха публикувани списъци на 34 вида крайни устройства, техническите изисквания към които бяха определени в 16 нормативни документа на КПД, както и в девет национални стандарта (БДС). Още тогава 5 от нормативните документи на КПД изцяло се основаваха на хармонизирани европейски стандарти.

За да може отблизо да следи развитието на техническата нормативна база в Европа, през 1993 г. КПД се включи в работата на Комитета за прилагане на техническите разпоредби (Technical Regulations Application Committee - TRAC), създаден във връзка с директива 91/263/EEC за подготовка на общите технически разпоредби (CTRs).

Това позволява техническите изисквания за одобряване типа на крайни далекосъобщителни устройства, както и за задължителните характеристики на наети линии, да се въвеждат от КПД на базата на общоевропейски документи - общи технически разпоредби (CTRs - Common Technical Regulations), както и на предшествуващите ги европейски телекомуникационни стандарти (NETs). Когато особеностите на националната далекосъобщителна мрежа налагат, тези изисквания се основават и на национални стандарти, като в духа на "новия подход" КПД се стреми да извлече от тях "съществените изисквания", дефинирани в Чл. 4 на директива 91/263/EEC.

Със заповед № РД-09-97/1.04.1997 г. на председателя на КПД са утвърдени нови правила на КПД за одобряване на типа на 32 вида крайни устройства и наети линии, изискванията към които се основават вече на 60 хармонизирани европейски документа.

Всички изпитвания и измервания на крайни устройства за съответствие с техническите изисквания се осъществяват в акредитирани лаборатории, сертифицирани в съответствие с БДС EN 45 001. Основната част от тях са частни фирми или лаборатории на производители.

За почти всички нови далекосъобщителни технологии в страната обаче няма оборудвани и компетентни лаборатории. Ето защо Наредба № 7 предвижда одобряване на типа и въз основа на изпитвателни протоколи от чуждестранни лаборатории. Това са четири скандинавски лаборатории, препоръчани от NORDIC NMT, както и всички лаборатории, регистрирани от ТRAC за изпитване спрямо NETs и CTRs.

Още в разработените през 1991-1992 г. тръжни условия за проекта DON бяха поставени изисквания за съответствие на преносните и мрежови съоръжения на европейските стандарти, а там, където такива все още нямаше - на препоръките на ITU-T. Така България се оказа една от първите страни в света, в които масово се приложи новата преносна технология SDH, а новите цифрови централи позволяват на БТК - ЕАД в най-скоро време да предложи на абонатите си и ISDN услуги. Големият преносен капацитет, реализиран чрез проекта DON, е основа за въвеждане и на нови широколентови услуги - т.напр. БТК - ЕАД съвместно с IBM изградиха опитен ATM полигон, новост не само у нас, но и в Европа.

На най-съвременни технологии стъпват и останалите лицензирани обществени оператори. Така РТК (Mobikom) изгради клетъчната си радиотелефонна система на базата на NMT 450i, разработена от скандинавските страни аналогова система, но с много широко разпространение в Европа и света. Основно предимство на тази система за нашата страна се оказа използваният честотен обхват, който осигурява по-високо покритие и по-икономично изграждане на системата, без да се налага допълнително освобождаване на честотни ленти. Към 31.12.1997 г. Mobikom има над 36 000 абоната и споразумения за "странстване" (roaming) с 11 оператора от 10 европейски страни.

Фирмата Мобилтел, лицензирана за изграждане и експлоатиране на първата GSM мрежа у нас, към 31.12.1997 г. има регистрирани над 17400 абоната, както и споразумения за "странстване" с 87 GSM оператора от 52 страни (включ. страни от Африка, Азия, както и с Австралия).

За съжаление въвеждането на някои от модерните европейски мобилни технологии у нас е затруднено поради необходимостта от освобождаване на съответните честотни ленти. Така стои въпросът например с ERMES и TETRA, докато за DECT се търси компромисно решение.

Проблеми, свързани с освобождаване на честотни ленти, са пречка и пред по-масовото навлизане на спътниковите комуникации у нас. Независимо от членството на страната ни в ИНТЕРСПУТНИК, INTELSAT и EUTELSAT, все още няма нови лицензирани спътникови оператори, така че в момента само БТК - ЕАД е упълномощена като универсален спътников оператор, а БМФ - като партньор от страна на България в INMARSAT.

1.3. Технологична реформа

Усилията в областта на технологичната реформа, целяща пълно технологично обновяване на далекосъобщителната мрежа в страната, бяха насочени в две главни насоки:

    - изграждане на нова далекосъобщителна инфраструктура на базата на съвременни цифрови технологии, с което качеството на съобщителното обслужване да достигне международните стандарти;

    - ускорено създаване на възможности за предоставяне на съвременни далекосъобщителни услуги на наши и чуждестранни бизнесабонати.

Разработени бяха конкретни планове и програми за 15-годишен период, имащи различни срокове и насоченост, но подчинени на главните цели.

Най-съществена е средносрочната програма за развитие, в чиято основа е проектът за изграждане на насложена цифрова далекосъобщителна мрежа ("проектът DON"). Той обхваща изграждането на:

    - нова цифрова международна телефонна централа;

    - земна станция за спътникови връзки от системата Intelsat за региона на Атлантическия океан;

    - 11 цифрови междуселищни телефонни централи в градовете София, Пловдив, Стара Загора, Бургас, Варна, Враца, Плевен, Велико Търново, Русе, Хасково и Благоевград (по-голямата част от тях комбинирани и с абонатни функции) и селищни цифрови централи в някои градове;

    - изграждане на два оптически пръстена, по които да се осъществява цифрово пренасяне със синхронна йерархия (SDH) със скорост 155 Mbit/s;

    - изграждане на цифрови радиорелейни линии с 2+1 ствола със същите параметри на пренасяне;

    - над 100 000 абонатни линии с достъп до цифрови телефонни централи.

Финансирането на проекта DON (общо около 300 мил.щ.долара) е смесено - около 55% (приблизително 160 мил.щ.долара) от международни финансови институции (Европейската инвестиционна банка - EIB, Европейската банка за възстановяване и развитие - EBRD и Световната банка - IBRD), а останалата част - от собствени средства на БТК - ЕАД. Основните изпълнители бяха определени чрез открити международни търгове, което осигури участието на най-реномирани далекосъобщителни фирми в реализацията на проекта: Siemens и Ericsson - за комутационните системи, Nortel и Alcatel - за преносните системи, STS - за земната спътникова станция.

Проектът е пред завършване, като са изградени почти всички обекти (продължава строителството на цифровите радиорелейни линии, някои от централите и други по-малки обекти), допълнително са изградени и местни цифрови комутационни и преносни системи. От реализираните икономии от заемите от международните финансови институции се разширява пропускателната способност на вече изградената мрежа с помощта на съвременни мултиплексни съоръжения (STM-16), договорирани са за инсталиране нови 200 000 цифрови линии, изграждат се центрове за управление на мрежата.

БТК - ЕАД се включи и в редица международни европейски и регионални проекти, като напр.:

    - Трансбалканска линия (Албания - Македония - България - Турция);

    - Трансевропейска мрежа (от Чехия до Кипър);

    - Трансевропейска линия (от Германия до България);

    - Подводна кабелна система в Черно море (Истанбул - Варна - Мамая);

    - Черноморска влакнесто-оптична система (от Украйна до Кипър).

Така бяха изградени оптични кабелни връзки със съседните страни: Югославия, Македония, Турция и Румъния. Реализацията на проекта DON и на международните проекти позволи за няколко години в страната да бъде изградена модерна далекосъобщителна международна и междуселищна мрежа като основа за цялостно цифровизиране на мрежата. В края на 1997 г. процентът на цифровизация на международната мрежа достигна 66% по комутация и 55% - по пренасяне, в междуселищната мрежа процентите са съответно 42% и 51%, а в местните мрежи - 5,8% и 21,5%. Очаква се в края на 1998 г. да се постигне пълна (100%) цифровизация на международната мрежа, в междуселищната - към 55% по комутация и над75% по пренасяне, а в местните - съответно около 13% и над 50%.

2. Изводи

Анализът на достигнатото ниво на реализация на реформата в съобщенията води до следните изводи:

    - Положено е добро начало на структурната реформа, основните є насоки съответствуват на световните и европейските тенденции, но тя далеч не е завършена;

    - Започнатата либерализация на далекосъобщенията е довела до отваряне на пазара за крайни устройства и отчасти на пазара за услуги, но постигнатото "отваряне" е недостатъчно;

    - В областта на пощенските съобщения появата на нови оператори не само не е плод на дейността на регулаторния орган, но се извършва без негово участие и намеса;

    - Във функционално-структурно отношение съчетаването в КПД на три вида функции: по разработка на политика, по регулиране и по изпълняване ролята на собственик, е нецелесъобразно, тъй като има конфликт на интересите, особено между "регулатор" и "собственик";

    - Законовата база е безкрайно остаряла и е пречка за нормалното въвеждане на принципите на пазарната икономика в сектора; неудачното включване на всички телекомуникационни и пощенски дейности в обхвата на Закона за концесиите, без да се отчита тяхната специфика, е създало допълнителни затруднения в процеса на либерализацията; отмяната на наредбите на КПД, свързани с издаването на лицензии, е довела до пълно спиране на дейността в тази насока;

    - В изграждането на съвременна далекосъобщителна инфраструктура имаше известно изоставане спрямо първоначалните планове, което обаче постепенно бе преодоляно. От друга страна, е постигнат напредък в области, които в началото не са били предвиждани (международните далекосъобщителни проекти). По-тежко е положението с изграждането на съвременна пощенска инфраструктура поради все още слабата рентабилност на пощенските съобщения и съществуващите финансови ограничения;

    - Прилаганата тарифна политика не съответствува на световните тенденции (значително намаляване на цените на международните и междуселищните разговори и повишаване на цените за местни разговори). Тя е съобразена с реално съществуващата сега ниска платежоспособност на потребителите - отражение на цялостното незадоволително състояние на националната икономика;

    - По отношение създаването на предпоставки за изграждането на информационно общество у нас, едва в края на 1997 г. бе изграден координационен механизъм, който да обединява усилията в различните области на стопанския и социалния живот, като Министерският съвет прие специално решение в тази насока.

Като цяло засега България изостава от изискванията, предявени към нея в областта на съобщенията с оглед приемането є в Европейския съюз.

Изоставането е най-чувствително в областта на законодателството и цялостната нормативна рамка за въвеждане на пазарните принципи в развитието на съобщенията. Това се отнася както за далекосъобщенията, така и за пощенските съобщения.

IV. Предложения за решаване на проблемите

1. Разработка и публикуване на документ за държавната политика в областта на съобщенията

Както беше споменато в т. 1.1., разработката на документ, отразяващ държавната политика в областта на съобщенията (за предпочитане е да бъдат два отделни документа - за далекосъобщенията и за пощенските съобщения, като се имат предвид техните специфични особености) и неговото публикуване, са от изключително значение за създаването на предпоставки за развитието на съобщенията в желаната насока. Този документ:

    - показва твърдото намерение на правителството да развива съобщенията в съответствие с възприетата обща линия на демократизиране, демонополизиране и либерализиране;

    - установява принципите на прозрачност, на равнопоставеност и на честна конкуренция;

    - определя етапността на либерализиране на различните видове съобщителни мрежи и услуги;

    - дава ясна представа на кандидатите от страната и чужбина при какви условия, на какви етапи и при каква окръжаваща икономическа среда биха могли да се включат в съответния съобщителен пазар;

    - посочва конкретните проблеми, които следва да бъдат решени, както и начина на тяхното решаване, с оглед създаването на условия за равнопоставеност на операторите и за защита интересите на клиентите (потребителите на съобщителни услуги);

    - установява принципите на тарифната политика, на конкуренцията и на съвместната работа на операторите и взаимното свързване на техните мрежи.

Проектът на такъв документ в областта на далекосъобщенията е изготвен в КПД. Необходимо е в най-кратък срок да бъдат взети предвид резултатите от публичното обсъждане, документът за политиката в далекосъобщенията да бъде подготвен в окончателен вид и представен в Министерския съвет за одобрение. Публикуването му е едно от необходимите условия в процеса на приватизация на БТК - ЕАД.

Документът за политика в областта на пощенските съобщения е в процес на разработка от страна на КПД. Той следва да определи условията на либерализиране на пощенските съобщения в условията на пазарна икономика и да специфицира условията, при които и други фирми освен БП - ЕАД биха могли да предоставят пощенски и куриерски услуги. Необходимо е той също да бъде разработван съвместно с проектозакона за пощенските съобщения с оглед съгласуваното представяне на двата документа в Министерския съвет. Реалистично е до края на 1998 г. документът за политиката в пощенските съобщения да бъде представен в Министерския съвет за одобрение и след това публикуван.

Разработката на тези документи е задължение на тази част от структурата на КПД, която отговаря за политиката в съобщенията.

2. Разработка на законова и нормативна база

Необходимо е, колкото е възможно по-скоро:

    - да бъде представен, разгледан и приет Закон за далекосъобщенията, съобразен с европейските директиви и световните тенденции;

    - да бъде доподготвен, представен, разгледан и приет Закон за пощенските съобщения, отговарящ на горепосочените критерии;

    - да бъдат направени предложения за хармонизиране на действуващи закони с новопредлаганите закони за съобщенията, като Закона за концесиите, Закона за радиото и телевизията и др.;

    - след приемане на новите закони за съобщенията да бъде актуализирана и доразработена цялостната подзаконова нормативна уредба в областта на съобщенията.

Новите закони за далекосъобщенията и пощенските съобщения трябва да гарантират:

    - пълна яснота и прозрачност спрямо обществеността на процесите на вземане и осъществяване на регулаторни решения;

    - откритост при подготовката на регулаторните механизми с възможност за консултации със заинтересованите страни в процеса на работата;

    - свеждане на регулаторните изисквания до необходимия и достатъчен минимум;

    - правомощията на регулаторния орган за вземане на решения и за контрол, но и възможност за обжалване на неговите решения, ако те противоречат на обявените принципи;

    - закрепване на принципите на равнопоставеност, недискриминационно отношение, честна конкуренция и разходоориентирана тарифна политика;

    - наличието на основен оператор в дадената област, изключителните му права върху резервирания сектор, но и крайния срок за ползване на тези права;

    - санкции за нарушения на правилата и изискванията с достатъчно въздействуващ ефект.

Хармонизиране с действуващи закони се налага поради обстоятелството, че някои от тях също третират проблеми на далекосъобщенията и пощенските съобщения. На първо място трябва да бъдат разрешени проблемите, свързани с прилагането на Закона за концесиите. Съгласно неговите постановки концесии могат да се предоставят за "радиочестотния спектър и позициите на геостационарната орбита, определени за Република България с международни споразумения" (чл. 4, ал. 1, т. 4), "националните пощенски и далекосъобщителни мрежи" (чл. 4, ал. 1, т. 5), "пощенските услуги" (чл. 5, т. 2) и "телекомуникационните услуги" (чл. 5, т. 3). Това даде основание по-късно на различни органи да направят тълкуванието, че Законът за концесиите се отнася за целия радиочестотен спектър, както и за всички пощенски и телекомуникационни услуги. Такава постановка определено ограничава възможностите за либерализиране на далекосъобщителния пазар. Законът за концесиите, най-общо казано, урежда случаите, когато по една или друга причина се налага да съществува монополно положение за даден вид услуга или за дадена дейност, докато в съобщенията (особено в далекосъобщенията) се цели колкото е възможно по-голямо демонополизиране в сектора, като се даде правото на повече оператори да предоставят един и същ вид услуга или да осъществяват един и същ вид дейност на конкурентни начала. В последните варианти на проекта за Закон за далекосъобщенията се търсят пътища за балансирано използване на различните принципи за либерализиране на далекосъобщителния пазар, като се предвижда паралелното използване на концесионен, лицензионен и свободен режим в зависимост от съответните дейности и услуги. При всички случаи обаче приемането на новия Закон за далекосъобщенията трябва да бъде съпроводено с приемането на изменения в Закона за концесиите. Концесионният, лицензионният и свободният режим трябва да бъдат изключително точно и недвусмислено определени, за да се получи пълна яснота на принципите на либерализацията в далекосъобщенията и тяхното прилагане.

Подобно е положението и с предоставянето на права за ползване на радиочестотния спектър. Трябва да се има предвид, че отделни честоти и честотни ленти се ползват у нас (както и по цял свят) едновременно от хиляди потребители, всеки от които трябва да получи съответното разрешение. Такива разрешения до появата на Закона за концесиите се издаваха въз основа на Закона за съобщенията от Междуведомствената комисия по радиочестотите, работеща по правилата, определени от Постановление на Министерския съвет № 60 (ДВ бр. 48 от 1990 г.). По принцип глобалното разпределение на радиочестотния спектър за ползването му за различни цели се извършва международно, на базата на международни споразумения, в рамките на Международния съюз по далекосъобщения. В проектозакона за далекосъобщенията е предложено Министерският съвет да утвърждава подготвения от специализиран Съвет за разпределение на радиочестотния спектър Национален план за разпределение на честотния спектър, който предвижда разпределение на 3 вида радиочестотни ленти - предназначени за граждански нужди, за нуждите на отбраната и сигурността и за съвместно ползване. Конкретното планиране, разпределение и предоставяне на радиочестоти и радиочестотни ленти да се извършва от съответно оторизираните за това органи (КПД ще се занимава само с радиочестотите за граждански нужди), съгласувано между тях. Необходимо е да бъде намерен разумен баланс, при който сложната процедура на концесиониране при радиочестотния спектър да се прилага само в ограничен брой случаи, които действително заслужават съответното внимание.

Принципна постановка при хармонизирането на законите следва да бъде намирането на "работещи" механизми за успешното и ефективно реализиране на държавната политика по либерализиране на съобщенията.

В този смисъл дори и новият Закон за далекосъобщенията следва да се разглежда като решаващ проблемите за 4-5 години напред, след което може да се наложи в него да бъдат направени някои изменения (напр. свързани с отпадането на изключителните права на БТК - ЕАД).

3. Разработка на конкретна програма за ускоряване на либерализацията

На базата на документа за държавната политика в областта на съобщенията следва да бъде разработена конкретна програма за либерализиране. Отново трябва да се подчертае, че на практика става дума за две програми - за далекосъобщенията и за пощенските съобщения.

Програмите за либерализация трябва да конкретизират постановките от програмните документи, като посочат:

    - сроковете, в които трябва да започне либерализирането на отделните видове услуги или дейности;

    - сроковете, в които регулиращият орган трябва да подготви и публикува съответните правила, условия, изисквания и процедури;

    - евентуалните ограничения, които се налагат по различни причини (напр.краен брой на операторите за дадена услуга поради ограничен честотен ресурс).

Разработката на конкретните програми за либерализиране, както и тяхното изпълнение, е задължение на тази част от структурата на КПД, която отговаря за регулирането в съобщенията.

4. Продължаване процесите на приватизация

Приватизацията е един от основните фактори за икономическото развитие у нас. Както беше отбелязано в т.4.1.1., основните оператори БТК - ЕАД и БП - ЕАД, както и новосформираното дружество РП - ЕАД са 100% държавна собственост. Държавна собственост бяха и седемте строителни дружества в съобщенията. Ясно е, че в областта на съобщенията като цяло предстои да бъде извършена значителна приватизационна дейност.

Приватизацията на БТК - ЕАД, за която има взето правителствено решение, е поверена на Агенцията за приватизация, като КПД има предимно консултантски функции. (По отношение обаче на всички останали въпроси - стратегия на развитие, усъвършенствуване на управлението, тарифна политика, взаимоотношения с други оператори и с клиентите, текуща дейност и др. - КПД продължава да изпълнява ролята на представител на държавата-собственик.). Известно е, че правителството разглежда приватизацията на БТК - ЕАД като приоритетна задача и участвува непосредствено в нейната реализация, което е гаранция за успешното є изпълнение до края на 1998 г.

Приватизацията на БП - ЕАД е въпрос на бъдеще, след като бъдат изяснени насоките на либерализацията в пощенските съобщения, точното място на БП-ЕАД и неговият резервиран сектор и след като бъде постигнато финансово и икономическо стабилизиране на дружеството. Целесъобразно е въпросът за сроковете на приватизация на БП-ЕАД да бъде разгледан в периода 1999-2000 г.

Взето е решение за приватизацията на РП - ЕАД, като за целта се работи с местни консултанти.

Тъй като строителството не е основна функция в областта на съобщенията и КПД имаше затруднения при реализиране на функциите си на представител на държавата-собственик в съответните строителни дружества, през лятото на 1997 г. те бяха прехвърлени (по отношение на тези функции) към Министерството на регионалното развитие и благоустройството, което да организира приватизацията на строителните дружества.

5.Структурни изменения

Трябва да бъдат внимателно обмислени и реализирани такива структурни изменения в изпълнителната власт, които да позволят:

    - отделяне на функциите по представяне на държавата-собственик в предприятията с държавно участие от регулаторните функции;

    - отделяне на функциите по разработката на политика за развитие на съобщенията от регулаторните функции;

    - обособяване на дейността по одобряване на типовете крайни устройства, предназначени за свързване към обществена далекосъобщителна мрежа.

Въпросът за отделянето на функциите на представител на държавата-собственик в предприятията с държавно участие е принципен въпрос, отнасящ се до всички министерства и ведомства, които сега изпълняват тази роля по силата на Постановление 1 7 на Министерския съвет от 1994 г. Тази роля, както неколкократно беше посочено по-горе, противоречи на основните функции на държавата като регулатор (а не непосредстевн изпълнител) на икономическите процеси. Напълно естествено е държавата да изпълнява и функциите си на собственик на предприятията с преобладаващо държавно участие, но тези функции трябва да бъдат ясно разграничени, вкл. и структурно. В редица страни (в това число и страни от Централна и Източна Европа) тези функции са концентрирани и предоставени на едно министерство (напр. Министерство на държавната собственост, Министерство на икономиката, Министерство на финансите и т.н.). Това не само освобождава другите министерства от несвойствени за тях функции в съвременните условия, но и дава възможност за значително по-добро и ефективно професионално изпълнение на тези функции от специализирания орган. Ако такова решение бъде възприето и у нас и функциите на държавата-собственик бъдат предоставени на едно от съществуващите или на специално новосъздадено министерство, това ще доведе до по-ефикасно управление на държавната собственост и до по-добра координация на процесите на приватизация в страната.

Що се отнася до разделянето на функциите по политика и по регулиране, засега КПД продължава да осъществява и двата вида функции. След приемането на новите закони - за далекосъобщенията и за пощенските съобщения, както и на тези, свързани с устройството на държавната администрация, функциите по разработка на политиката в съобщенията ще се възложат на друга административна структура (орган на Министерския съвет). Функциите по регулиране и контрол ще бъдат възложени на специализиран регулаторен орган (Национална агенция). Логично е регулаторният орган да бъде изграден на базата на сега съществуващия КПД, със съответно укрепване на административно-управленския капацитет и техническата инфраструктура.

Практически е възможно още в началото на 1999 г. КПД да се трансформира в регулаторен орган за далекосъобщенията и пощенските съобщения, независим при вземането на конкретните решения, но контролиран по отношение на спазване на установените правила. Така от гледна точка на структурната реформа по отношение на регулирането в този сектор България ще се доближи плътно до европейските изисквания.

Специфичността на дейността по одобряване на типовете крайни устройства, предназначени за свързване към обществената далекосъобщителна мрежа, предполага също обособяването на звено за одобряване на типа. За функциите, структурата, правилата и процедурите, които следва да се спазват от това звено, има редица европейски директиви.

6. Кадрово осигуряване

За разработката на политиката на развитие в пазарни условия, както и за ефективното и ефикасно изпълнение на регулаторните функции в областта на съобщенията, са необходими кадри, които са не само добри специалисти по технологията и икономиката на съобщенията, но и много добре запознати и разбиращи съвременните тенденции в тази област в европейски и световен мащаб. Процесите са достатъчно специфични, за да могат да бъдат решавани без дълбоко познаване на причините и същността на извършваните промени.

Разработваните в КПД по линия на PHARE проекти в периода 1992-1995 г. на практика подготвяха специалистите от Комитета за изпълнение на задачите им в областта на политиката и регулирането. Реален израз на тяхната подготовка е разработката на нормативната база, действуваща по това време, както и многото издадени лицензии с оглед либерализирането на далекосъобщителния пазар. Впоследствие обаче голяма част от тези специалисти по различни (най-вече политически и финансови) причини излязоха от Комитета или техният потенциал не беше използван. Необходимо е във връзка с приемането и прилагането на новите закони в областта на съобщенията да се подготви и приведе в изпълнение специализирана програма за подготовката на такива кадри, като се използва натрупаният досега опит и се потърси допълнително помощ от програмата PHARE. Не трябва да се пренебрегват и други форми на обучение - напр. и в момента се изпълнява програма, с помощта на която се подготвят кадри чрез дистанционно обучение - по линия на програмата COPERNICUS.

Паралелно трябва да се извършва и подготовката на кадри с оглед изграждането и управлението на съвременните далекосъобщителна и пощенска инфраструктура.

7.Финансово осигуряване

Дейностите, които предстоят с оглед изпълнение на изискванията за пълноправно членство на България в Европейския съюз, са много и разнообразни. Това налага и различен подход при финансирането им.

Разработката на необходимите нормативни документи, програмите за работа и т.н. би следвало да се финансират чрез специално предвидени за това средства от бюджета, както и от международни програми, съдействие от международни финансови институции и др.

При провеждането на институционалната реформа, в зависимост от структурните изменения, които се предприемат в изпълнителната власт, могат да бъдат разглеждани следните принципни положения:

    - разработката на политиката за развитие е функция на орган на Министерския съвет (министерство), чиято дейност се финансира по общите правила на финансиране на изпълнителната власт;

    - регулаторните функции се изпълняват от независим регулаторен орган (създаден на базата на КПД), който се самоиздържа от получаваните лицензионни и други такси, както и от други постъпления; КПД и сега работи на този принцип - той, съвместно с Министерството на финансите, управлява специализирания фонд "Национална съобщителна система", който на практика е част от държавния бюджет, но средствата в него се насочват за специфични нужди за развитие на съобщенията в интерес на държавата и обществото, вкл. за издръжката на КПД, Държавната инспекция по съобщенията и други обособени органи;

    - за запазване възможността за решаване на специфични нужди за развитие на съобщенията в интерес на държавата и обществото следва да се запази съществуването на фонд "Национална съобщителна система" (при някои по-други принципи за набиране и разходване на средствата), който да бъде към органа на Министерския съвет.

Цялостното решаване на тези въпроси обаче следва да се извърши в рамките на общата административна реформа, подготвяна в страната с оглед ускореното въвеждане на пазарните принципи в националната икономика.

8. Изпълнители

Основен изпълнител на всички дейности по подготовката за изпълнение на изискванията би следвало да бъде Комитетът по пощи и далекосъобщения, като по отделните направления се налага съвместна работа с Министерския съвет като цяло, както и с отделни министерства и други ведомства, като напр. Министерството на финансите, Министерството на отбраната, Министерството на вътрешните работи, Агенцията по приватизация, Комитета по стандартизация и метрология и др.

9.Срокове

Сроковете зависят от приоритетността на отделните дейности. В текста по-горе за всяка основна задача, която предстои да бъде изпълнена в областта на далекосъобщенията и пощенските съобщения с оглед пълноправното членство на България в Европейския съюз, са посочени и съответните срокове. Те трябва да се разглеждат като ориентировъчни, защото голяма част от тях са свързани с дейността на други органи (напр. законодателната дейност на Народното събрание).