ЕКОЛОГИЧНО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО И ЕКОЛОГИЧНА ПОЛИТИКА

I. Екологично законодателство

Проблематиката "околна среда" е несъмнено част от най-важните показатели за интегриране на страните от Централна и Източна Европа (ЦИЕ) във вътрешния пазар на Съюза. С влизането в сила от 1 февруари 1995 г. на Европейското споразумение за асоцииране (ЕСА) на Република България към Европейския съюз (ЕС) подходът на Общността в опазването на околната среда стана водещ при преценката на ефективността на националното екологично законодателство.

Процесите на сближаване на екологичните цели и ценности в европейски контекст имат своя формална страна, която се изрази в Декларацията на българското правителство. Според този документ целите на споразумението съответствуват на приоритетните национални интереси.

ЕС като обособена воля се заема с регулирането на въпросите на околната среда в началото на 70-те години. Някои от първите директиви в тази област (например за отработените газове от моторните превозни средства) са целели не само да се защити околната среда, но и да се осигури свободно движение на стоки. Изобщо като белег на екологичното законодателство на Общността следва да се отбележи силното му икономизиране от самото начало и дисперсията му в правоотношения (търговски, транспортни, демографски и др.), които не са свързани пряко с околната среда от гледна точка на националното ни право.

От един исторически аспект и като теория, и като легално присъствие българското екологично право от тридесетте години на нашия век се е движило в общите параметри, характерни за европейските страни. Самото понятие "околна среда" в българското право е легално детерминирано и означава според пар. 1, т. 1 на Закона за опазване на околната среда (ЗООС) "комплекс от естествени и антропогенни фактори и елементи, които се намират в състояние на взаимна зависимост и влияят върху екологичното равновесие и качеството на живота, здравето на хората, културното, историческото наследство и ландшафта", а нейното опазване е свързано с "дейност, насочена към предотвратяване на деградацията на околната среда, нейното възстановяване, запазване и подобряване и включва събирането на информация и контрол за състоянието и предварителната оценка на въздействието върху околната среда на проектираните дейности."

Следователно, стриктно погледнато, на цитираното терминологично ниво националната ни система не се покрива напълно с обхвата на мерките, които са свързани с околната среда в "Бялата книга" и които са далеч по-пазарно ориентирани от своя страна. Този извод обаче се нуждае от допълнителни уточнения, които произтичат от историята както на европейското, така и на националното ни законодателство.

За да се намери адекватният национален подход в процеса на присъединяването, несъмнено изминатият от Общността път по отношение на опазването на околната среда трябва да се опознае и отчете. Така например през 70-те и 80-те години директивите на Общността бяха насочени предимно към изпусканите в атмосферата вредни вещества и отпадъците в селското стопанство и промишлеността. Целта им беше да се установят пределни норми в количествено отношение. През 90-те години, особено след приемането на Договора от Маастрихт те бележат по-различен подход, предназначен да даде правните рамки за разширяване и задълбочаване на европейската интеграция. Договорът и последващите директиви дават по-голяма възможност за ясни и последователни принципи и индивидуален избор при практическото им прилагане. Значението и специалната връзка, която съществува между политиката в областта на околната среда и създаването на вътрешния пазар, се потвърждават и от чл. 2 на Договора за Европейски съюз, където се подчертава, че изграждането на вътрешния пазар ще бъде важно средство за достигане в рамките на Съюза на съществен и реален растеж по отношение на околната среда и се очертават основните принципи на националната екологична политика (чл. 130к до чл. 130t).

Европейските споразумения съдържат основните клаузи за икономическо и финансово сътрудничество при решаване на проблемите за опазване на околната среда във всички сектори. Без да навлизаме в подробности, които не са предмет на настоящата разработка, заслужава да се отбележат водещите текстове за сближаването в Европейското споразумение от 1993 г. Например чл. 69 и чл. 70, които изискват хармонизирането на законодателството в областта на околната среда да бъде един от приоритетите при сближаването, или чл. 81, който определя сътрудничеството в областта на околната среда и човешкото здраве като водещ национален принцип.

Критериите за членство, определени от ЕС през юли 1993 г. в Копенхаген, станаха основен работен документ, по който се оценява съответствието на политическите и икономическите изисквания с направеното в страната. Изводът при разглеждането им налага разбирането, че присъствуващите екологични изисквания засягат не толкова основните екологични компоненти - вода, почва, въздух, колкото екологизацията на всяка човешка дейност и на икономиката като обобщаващ показател. С други думи критериите от Копенхаген са поредното потвърждение, че на опазването на околната среда се гледа като на съществен елемент, но именно елемент от създаването на общ вътрешен пазар и гражданско общество с общи хуманни ценности.

В заключение европейското законодателство в областта на околната среда се развива през последните 30 години и на настоящия етап съдържа около 200 нормативни акта, включително директиви, регламенти, решения и препоръки. Към тях трябва да се прибавят и големият брой предложения "communications" и други документи, свързани с политиката на ЕС в околната среда. Екологичното "acquis" се състои от около 70 основни директиви, някои от които са изменяни многократно или допълвани с дъщерни директиви, и 21 регламента. Около половината от тях - 36 директиви и 11 регламента, са свързани с продуктите и в това си качество са включени в "Бялата книга".

Мерките по опазването на околната среда в "Бялата книга" са най-конкретни, макар че тя третира само част от "acquis communautaire". Комисията признава относно частта "околна среда" на "Бялата книга", че прегледът на екологичното законодателство, което има пряко отношение към вътрешния пазар, трябва да бъде разширен, за да обхване цялото "acquis" в областта на околната среда. Ето защо наред с критериите от Копенхаген и конкретизацията в "Бялата книга" не трябва да се забравят прицелите на хармонизирането и ефекта, който се очаква от него. Това е и отправната точка в темата, макар и запазена само като ориентир, поради по-стеснените цели на работното задание.

Европейската комисия признава уникалността на условията във всяка страна-членка и необходимостта от съобразяването с тях. Тъкмо затова ясното заявяване на това, какво е постигнато и какво не е, какво би могло да се подобри и в каква посока да се очертаят изискванията, които обективно не съвпадат с възможностите на вътрешното ни право и пазар - всичко това е необходимо да бъде ясно артикулирано в преговорите.

Доколкото вече са направени изводи за състоянието на българското екологично законодателство от Комисията, в някои случаи се съдържат неактуални данни и изводи, особено по отношение на процедурата по Оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС). След последните поправки на ЗООС от 1997 г. и отпадането на противоречащия на принципите на общественото участие чл. 23г законът е в пълна хармонизация с европейските изисквания по отношение на процедурите по ОВОС.

1. Някои вътрешни и външни фактори с въздействие върху хармонизацията

1.1. Околната среда като част от устойчивото развитие

Устойчивото развитие навлезе като понятие след Конференцията за околната среда и развитие на ООН в Рио де Жанейро през 1992 г. На нея се разработи съвременна идеология на световната общност и се създадоха инструментите за една нова екологична политика, неделима от икономическото и социалното развитие (по доклад на Министъра на околната среда на България от 1994 г.). За да се постигнат целите, поставени от Конференцията, особено значение се отдава на изграждането и укрепването на институционалното развитие на процеса на устойчивото развитие. Тъй като устойчивото развитие е процес, който ангажира на практика всички сфери на човешката дейност през призмата на екологичните ценности, рефлексът от него се яви в създаването на постоянна Комисия за устойчиво развитие на ООН, в преструктурирането и препланирането на Глобалния екологичен фонд (GEF) и на специализирани екологични организации, а в европейски мащаб - в създаването на Европейска агенция за околната среда (EEA) като структура на Европей-ския съюз.

Актуалната правна среда, в която се развива процесът на хармонизирането на българското законодателство с изискванията за устойчиво развитие, е свързана и с няколко особено важни европейски документа. Първо, общата правна политика на Четвъртата програма за действие по въпросите на околната среда от 1992 г., която определя главните насоки на европейската екологична стратегия и предлага последователна програма за провеждането на разумна екологична политика за постигане на устойчиво развитие. И второ, Петата програма за действие, наречена "Към устойчивост", и последващите допълнения към нея, които засягат средносрочни и дългосрочни перспективи, с търсен баланс между икономическите и екологичните интереси.

Конкретно за България понятието "устойчиво развитие" получи присъствие в нормативната практика с изготвянето на Стратегията за околната среда на България и Плана за екологични действие.

От опита да се създаде Национален съвет по околната среда и развитие, който беше трансформиран в Междуведомствен комитет за приоритетни проекти за околната среда с Решение на МС № 483/1993, стана ясно, че идеята за устойчиво развитие се нуждае от допълнителна работа, включително и на правно и институционално ниво. Това следваше да включва: промяна на функциите и задачите на министерствата и ведомствата, създаване на нови задължения за тях, формиране на орган, способен да взима управленски решения, без да създава дублиране или конкуренция на ведомствена компетентност.

Продължава да се потвърждава изводът, че към момента устойчивото развитие за България е въпрос на уплътняване на ведом-ствените възможности. Със заповед на министъра на околната среда е създаден и функционира Национален център по околната среда и устойчивото развитие към Министерството на околната среда и водите (МОСВ). Задачите му са свързани преди всичко със събирането, обработването, анализирането на информацията, свързана с околната среда, с разработването на методики за контрол и на ключови проблеми от националната стратегия за околната среда и устойчивото развитие.

От своя страна Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) също включва като надведомствена ангажираност "балансирането и устойчивото развитие на различни териториални общности".

Дори и неназовано в началото, като термин "устойчивото развитие" е смислова част от първичното и вторичното европейско право. Икономическата цел - изграждането на единен вътрешен пазар с общи стопански и демократични ценности, е иманентно свързана с устойчивото развитие и балансиране на всяка човешка дейност.

1.2. Околна среда, икономика и икономически регулатори

Според чл. 7а от Римския договор самото определение за вътрешен пазар съдържа изискването това да е територия без вътрешни граници, в която свободното движение на стоки, хора, услуги и капитали е гарантирано. Никоя страна не следва да се ползва от нелоялни пазарни предимства, като спестява разходите за опазване на околната среда.

В този смисъл преструктурирането на икономиката, затварянето на предприятия по екологични съображения, гражданската отговорност и отговорността за продукти са една ярка илюстрация на пресечните точки между икономиката и околната среда и реализирането на взаимодействието им в устойчивото развитие.

Сближаването на законодателствата подпомага икономическата реформа: създават се институтите, които полагат основите на пазарната икономика. Успешното функциониране на вътрешния пазар зависи от изпълнението на широк обхват от основни икономически и нормативни условия. Нито една част от общото законодателство на Общността (acquis communautaire) не може на практика да бъде отделена от останалите. Тази взаимозависимост е подчертана и в чл. 130r от Римския договор, който предвижда изискванията за екологична защита да бъдат вградени в определянето и прилагането на другите политики на Общността.

Затова и адекватното регулиране в националното законодателство по отношение на радиационната защита, радиоактивното замърсяване на хранителни продукти или политиката в областта на отпадъците например може да бъде удачен пример за икономически, правни и екологични мерки, които се очакват от страните. Политиката за опазване на околната среда и изграждането на вътрешния пазар са взаимно проникнати. Законодателството в тази екологична област трябва да цели постигане на стабилен растеж и висока степен на защита на околната среда и да предвижда екологична отговорност за нарушителите.

Това, което е характерно и отличава нашата правна система, е фрагментирането на отделните клонове на правото и недостатъчното развитие на икономическите регулатори. Последното от своя страна говори и за недостиг на правни норми, в които те да се обективират.

Ето защо изводът, който може да се направи тук, е, че националните екологични норми не са така взаимосвързани с икономиката и производството. Пример в това отношение е липсата на законодателство за отговорност за продуктите.

Специфичните национални икономически механизми, свързани с околната среда и вътрешния пазар, се изразяват чрез прилагането на санкции, данъци, такси, мита и акцизи и други регулатори.

Предприятията и лицата заплащат санкции и глоби за замърсяване на въздуха, водите и почвите над пределно допустимите норми. Постъпленията се разпределят между Националния фонд за опазване на околната среда (НФООС) и общинските фондове в съотношение 70:30.

Като типични екологични такси можем да посочим тези за замърсяване на околната среда в границите на допустимите норми, постъпленията от които се разпределят между общините и НФООС в съотношение 40:60, както е предвидено в ЗООС. Въведени са и екологични такси върху производството и вноса на течни горива, както следва: 5% върху всички видове автомобилни бензини, 4% върху автомобилното дизелово гориво, 8% върху мазут със съдържание на сяра над 1%. Приходите от тях постъпват в НФООС. Фондът се попълва също и от административните такси, заплащани при издаване на разрешителни, лицензи, решения по ОВОС и др. Тяхната природа е свързана с предоставянето на услуга от държавен орган, както гласи общият текст на Закона за държавните такси, и не е специално свързана с екологията, но насочването на средствата е целево. За услугите по третиране на битови отпадъци, както и за водоснабдяване, отвеждане и пречистване на отпадъчни води, населението и фирмите също заплащат такси. Тенденцията е техният размер да се доближава до разходите за извършване на съответната услуга.

Особен вид екологична такса са и постъпленията чрез процеса на приватизация на държавни и общински обекти, от които 5% от приходите постъпват в НФООС или общинските екологични фондове.

Съгласно действащите специални ресурсни закони такси се заплащат за добив на дървен материал, билки, дивеч, а също така при промяна на предназначението на земи от горския и селскостопанския фонд за строителни и промишлени цели.

В тази област трябва да се направят съществени усилия за привеждане на законодателството в съответствие с принципите на пазарната икономика, като се разработят методики за определяне на цената на ресурсите. Това се налага особено силно и заради Закона за концесиите, който засяга в голямата си част природни ресурси.

Според българското право акцизите са косвени данъци върху някои продукти, които се налагат отчасти от фискални съображения, отчасти от социални. Целта е да се натовари по-тежко едно производство, което има отрицателни последици за околната среда или за здравето на хората. Затова акцизът е специално облагане за право на търгуване с някои продукти извън това, което производството е имало до пускането му в продажба. Акцизът върху безоловните бензини например е по-нисък от този върху оловните.

Като специфичен правен механизъм митата са публично-правни плащания в полза на фиска, които се налагат на стоките при преминаването на митническата граница. С оглед настоящата работа най-голямо значение за влиянието върху околната среда при изграждането на вътрешния пазар имат видовете мита според движението на стоките - вносни и износни; според преследваната цел при налагане на митата - фискални и покровителствени, и според политическите обстоятелства, които са диктували определянето им - автономни и диференциални митнически тарифи.

Според вътрешното ни право освобождаване от мита се предвижда при внос на апаратура за мониторинг на околната среда; инсталации и съоръжения за намаляване на вредните вещества в изпусканите отпадъчни води или газове; пречиствателни инсталации за питейни води; вещества и субстанции, заместители на озоноразрушаващи вещества; специализирани инсталации и съоръжения за преработка, складиране и обезвреждане на отпадъци, както и специализирани машини за събиране и транспортиране на отпадъци; инсталации и съоръжения за получаване на енергия от алтернативни източници; материали и комплектовка за производство на енергоспестяващи лампи; материали, оборудване и съоръжения за повишаване на ядрената и радиационната безопасност.

В нашето право, включително и по отношение на околната среда, данъчните облекчения са с доста пестеливо присъствие. Засега единствената възможност е юридическите и физическите лица да бъдат освободени от данък печалба и данък общ доход при предоставяне на дарения за екологични фондации.

Използван икономически механизъм остават и субсидиите от държавния бюджет за общински инвестиционни екологични обекти, които се определят ежегодно от съответния Закон за държавния бюджет, за изграждането на селищни пречиствателни станции за отпадъчни води и депа за битови отпадъци.

Основни източници за целево финансиране на екологични проекти освен държавният бюджет остават НФООС, общинските екологични фондове и Националният доверителен екофонд (НДЕФ), които отпускат средства във вид на безвъзмездни помощи (грантове) или безлихвени заеми за екологични проекти на общини, както и заеми с облекчен лихвен процент за екологични инвестиционни проекти на фирми.

В общия контекст на икономическите механизми като самостоятелна тема заслужава да се отбележи и начинът, по който се разпределят средствата от НФООС. Това е една динамична материя, която се мени според нуждите на страната и дава добра илюстрация на приоритетите за отделните години. Така например според предоставени данни през периода 1993-1995 г. НФООС е изразходвал 50.1% от средствата за комуналното стопанство и екологичната инфраструктура на селищата/общините, но само 2,9% в енергетиката, 34,6% в индустриалните подотрасли, 7,6% в селското стопанство. Отрасли като транспортът и туризмът не са били подпомагани от фонда. Целта напоследък е да се преодолее използването на фонда като допълнителна държавна субсидия чрез безвъзмездни помощи, допълвайки възможностите на фиска, а да се ориентират средствата към основните източници на замърсяване - енергетика, металургия, селско стопанство.

Изводът е, че макар и фрагментарно развит, икономическият подход към околната среда присъства в нашето право. Регулаторите са съсредоточени главно върху санкциите и по-малко върху данъците, таксите и митническия режим. Стимулите са недостатъчно разработени, както и контролът при стриктното прилагане на икономическите регулатори.

Напоследък е възприет и се прилага подходът да се регламентират финансовите механизми за реализиране на политиката в съответната област чрез разработваните специални закони в областта на околната среда. Например в приетия наскоро Закон за ограничаване на вредното въздействие на отпадъците върху околната среда се предвиждат изменения на данъчното законодателство с цел стимулиране на дейностите по обезвреждане и рециклиране на отпадъците. В момента се разработват проектозакон за водите и проектозакон за защитените територии. Първият се разработва в съответствие с предложената от ЕС рамкова директива за водите. Предвижда се освен потребителски такси да се въвежда и такса за водата като природен ресурс. Във втория проектозакон също се предвижда да се регламентират икономически мерки за осъществяване на политиката за управление на защитените територии.

1.3. Нормативна йерархия на националното законодателство

Опазването на околната среда е въздигнато в конституционно изискване. Според чл. 15 на Конституцията "Република България осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддръжката и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната". При анализа на текста можем да направим извода, че екологичният ангажимент на държавата е иманентна част от нейните функции. Тази връзка по-нататък се подчертава и в отговорността и финансирането по почистването на замърсените селскостопански земи в Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, както и с освобождаването от отговорност за минали вреди на новите инвеститори при приватизация съгласно ЗООС.

Освен този основен конституционен текст съотносими към материята са чл. 21, ал. 1: "Земята е основно национално богатство, което се ползва от особената закрила на държавата и обществото" и чл. 55, който формулира правото на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи в основно човешко право.

Като особено важно следва да подчертаем и присъствието на чл. 5 от Конституцията, който дава рамките на т. нар. пряко действие на основния ни закон. Според него международните правни норми имат предимство и действуват пряко след ратификацията и публикуването им, когато вътрешното право им противоречи.

Структурата на националното ни екологично законодателство традиционно се разделя на общ закон и специални закони по отделните природни ресурси и компоненти на околната среда. Би следвало да се изтъкне, че България е една от страните с най-старо екологично законодателство в Европа. Веднага след Освобождението се създават Законът за горите и Законът за топлите и студените минерални извори. Първият ни общ закон - Наредбата-закон за защита на родната природа, е от 1936 г.

Обзорът на сегашното екологично законодателство включва рамковия Закон за опазване на околната среда, който урежда принципните общи постановки (ОВОС, интегрирано предотвратяване и контрол на замърсяването, право на обществен достъп до екологична информация, икономически регулатори), и специалните закони по компоненти на околната среда (въздух, води, почви, отпадъци, опасни вещества и химикали, защитени територии), като във всеки от тези сектори е приет или предстои приемането на закон и съответните подзаконови нормативни актове.

Рамковият ЗООС, приет през 1991 г., съдържа основните принципи на съвременната екологична политика и законодателство, като: "замърсителят плаща", "принципът за превантивност" и "обществеността има право на информация". През 1997 г. ЗООС бе изменен и допълнен, като се увеличиха многократно глобите за нарушаване разпоредбите на закона от физически лица, както и премахване на предвидената в закона горна граница на санкциите за замърсяване над допустимите норми. Законът регламентира и заплащането на такси за замърсяване на околната среда в рамките на допустимите норми, чийто конкретен вид и размер следва да се определи от Министерския съвет. Предстояща задача на МОСВ е разработването на тарифа за такси за изпускане на отпадъчни води в съответствие с изискванията на закона.

Един от ефективните механизми за управление на околната среда, по-специално осигуряване на превантивния контрол върху реализацията на проекти и непрекъснатия контрол на въздействията върху околната среда в резултат от дейността на обекти, са процедурите по ОВОС, чиито основни положения са изяснени в глава IV от ЗООС. Проектите в областта на промишлеността, земеделието, енергетиката, транспорта, туризма и др., посочени в списъците на приложения 1 и 2 на закона, подлежат на задължителна ОВОС. Редът и условията за извършване на ОВОС са изяснени в Наредба № 1/1995 за ОВОС. Регламентираната процедура е в пълно съответствие с Директива 87/337/ЕЕС за ОВОС. Приложения 1 и 2 на ЗООС изцяло се покриват с приложения 1 и 2 на Директива 85/337. В Наредба № 1 са развити основните страни на процеса: класификация на проектите, обектите и дейностите; организиране и провеждане на общественото обсъждане, вземане на решение от компетентния орган. През 1997 г. Народното събрание прие предложеното изменение и допълнение на закона, с което се отмени създаденият през 1995 г. чл. 23г, който предвиждаше пускане в експлоатация на обекти без извършване на ОВОС. Друго важно изменение бе прецизирането на списъка на обектите в експлоатация и проектите, подлежащи на задължителна процедура по ОВОС, в духа на директивата за изменение на Директива 86/337 от 1996 г.

1.4. "Екологизация" на секторните закони

Световната и европейската практика особено след 1992 г. и трайното навлизане на понятието "устойчиво развитие" в практиката недвусмислено показаха нуждата от екологизация на закони, които са опосредствено свързани с околната среда. Удачен пример в това отношение беше вече разгледания по-горе пример с акциза върху течните горива.

Интердисциплинарният подход и отчитането на екологичните интереси беше подкрепен и в Закона за концесиите, където нарушаването на норми, свързани с околната среда или заплаха за нея, води до едностранно разваляне на договора за концесия от държавата.

Силно екологизирана е материята в Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, който, засягайки отношения, свързани със собствеността, третира и въпросите със замърсените земи и отговорността на държавата по очистването им, количественото и качественото опазване на земеделските земи.

Съгласно Препоръка Р 93 от 1993 г. от Съвета на министрите на държавите-членки на ЕО ЗООС в пар. 9 освобождава инвеститора от отговорност за минали вреди. Стимулиращ е фактът, че поемането на екологични задължения е част от преговорите с потенциални инвеститори. Актуален пример е покупката на "МДК-Пирдоп" и инвестициите, осигурени за оздравяване на околната среда от Световната банка.

За съжаление данъчното законодателство е пространство, в което екологията отсъствува.

Възможно е с новото поколение специално законодателство (например проектите за защитените територии, водите и т.н.), този пропуск да бъде коригиран. Въвеждането на т. нар. зелени данъци, стимули и други икономически механизми би запълнило един съществен дефицит в българското правно пространство.

Законопроектите, свързани с енергетиката и транспорта, са все още на такова ниво на разработка, че изводи за тяхната екологосъобразност не биха могли да се правят.

1.5. Национална стратегия и План за действие за околната среда

През 1992 г. МОС разработи Стратегия за околната среда в сътрудничество със Световна банка и правителството на САЩ (Американската агенция за международно развитие и Американската агенция за опазване на околната среда), в която са идентифицирани приоритетните сфери на реформата в областта на политиката и действията. В края на 1994. Стратегията за околната среда бе актуализирана и бяха идентифицирани нови приоритети, съгласувани с Agenda 21 на UNCED и Програмата за екологични действия в ЦИЕ, приета в Люцерн (1993). Третата министерска конференция "Околна среда за Европа" (1995) даде тласък на Софийските инициативи за изпълнение на приоритетните задачи на националната и европейската екологична политика. Преди провеждането на тази конференция въз основа на стратегията бе изготвен Национален план за екологични действия в България. Стратегията определя 14 "горещи точки", които представляват най-замърсените места в България.

В стратегията се препоръчва и институционално укрепване на Министерството на околната среда, по-конкретно свързано с:

    - развитие на екологичната политика на основата на общи научно-икономически анализи;

    - децентрализирано управление на околната среда, което включва процедури за участието на обществеността;

    - разработване на закони и подзаконови актове, които предвиждат въвеждането на съответни стандарти;

    - прилагане на подзаконовите актове.

Индикатор за изпълнение на плана за действие са Годишните доклади за състоянието на околната среда, които се изготвят от Министерство на околната среда и водите и след одобрение на правителството се приемат от Народното събрание. В докладите за 1994 и 1995 г. се съдържат оценки и препоръки, свързани с икономическите механизми, пазарните принципи, международното сътрудничество.

В края на 1994 г. бе завършена и Националната стратегия за опазване на биологичното разнообразие, разработена съвместно от български правителствени експерти, специалисти от академичните и неправителствените кръгове и специалисти от Програмата за поддържане на биологичното разнообразие (Biodiversity Support Program), подпомагана от Агенцията за международно развитие на САЩ.

От 1993 г. се изпълнява Национален план за приоритетни действия по опазване на най-значимите влажни зони на България, който бе изготвен с помощта на френското правителство и Бюрото на Рамсарската конвенция.

Kато развитие на Стратегията за околната среда през последните няколко години след 1992 г. бяха разработени още редица документи както в екологичния сектор, така и в други сектори със значение за опазването на околната среда, природните ресурси и човешкото здраве. Така например от правителството бяха утвърдени Националната програма за намаляване на употребата на озоноразрушаващи вещества (1994), Националната стратегия за опазване на горите и развитието на горското стопанство (1996), Националната здравна стратегия "Здраве за България" (1996). В различна фаза на утвърждаване или разработка са още: споменатата Национална стратегия за опазване на биологичното разнообразие (1994), Стратегия за енергетиката (1995), Национална политика по управление на твърдите битови отпадъци (1996), Национална стратегия и план за действие "Околна среда и здраве" (1996), Национална програма за увеличаване потреблението на безоловни бензини, Национална програма за градските пречиствателни станции за отпадни води (1996), Стратегия за преструктуриране управлението на водите (1997), Стратегия за развитие използването на водните ресурси и опазването на водите на Република България, и т.н.

Стратегическо като цел е и произнасянето на компетентния орган (Министерството или Районните инспекции по околната среда и водите (РИОСВ) с решение по представените доклади за ОВОС (екологични одити) на промишлените предприятия. Задачата е да се идентифицират екологичните проблеми до момента на приватизация, както и отговорностите за минали замърсявания, които държавата трябва да поеме, и съответните мерки за решаване на основните въпроси, свързани с опазването на околната среда. За настоящата година МОСВ е подготвило списък на големи обекти, замърсители на околната среда, за които се открива процедура за приватизация и за които приоритетно се извършват ОВОС за определяне на екологичните проблеми до момента на приватизация.

1.6. Институционална рамка за административно управление и приложение на законодателството

Органът на правителството за разработване и провеждане на държавната политика в областта на околната среда е Министерството на околната среда и водите. Негови специализирани контролни органи са 15-те районни инспекции по околната среда и водите (РИОСВ), които са разположени в по-големите градове на страната. Националният център по околна среда и устойчиво развитие (НЦОСУР) към МОСВ извършва мониторинг и събира информация за качеството на водата, въздуха и почвите, радиацията и отпадъците в страната. Министърът на околната среда и водите издава заповеди и утвърждава инструкции и наредби и предлага на Министерския съвет проекти на нормативни актове (наредби, постановления, решения, разпореждания и др.), които са от компетентността на правителството.

С пряко отношение към опазването на околната среда са и други министерства, като:

Министерството на здравеопазването - упражнява контрол върху състоянието на въздуха, водите, почвите и храните и тяхното въздействие върху човешкото здраве. Неговите 28 Хигиенно-епидемиологични инспекции (ХЕИ) имат право да спират дейности, които нарушават нормите за качество на околната среда и застрашават здравето на хората;

Министерството на регионалното развитие и благоустройството - контролира регионалното развитие и благоустройството на централно и регионално равнище, строителството на водоснабдителни системи за питейна вода и общински канализации, разработва критерии за проектиране на общински сметища;

Министерството на земеделието, горите и аграрната реформа - отговаря за опазване на селскостопанските земи и културите от увреждане и замърсяване с пестициди, нитрати, тежки метали и нефтопродукти, и разработва програми за очистване на замърсени селскостопански земи; контролира опазването и използването на земите в горския фонд, без горите в защитените територии, които са от изключителната компетентност на министъра на околната среда и водите;

Министерството на вътрешните работи - издава разрешителни за производство, продажба, съхраняване, превоз и употреба на активни силно токсични вещества. Осъществява контрол на емисиите от моторните превозни средства.

Съгласно действуващото българско законодателство министърът на околната среда и водите координира функциите на другите министерства и ведомства по отношение опазването на околната среда. Координацията се осъществява на две равнища:

а) на централно равнище: към МОСВ съществува Висш експертен екологичен съвет, вземащ решения по ОВОС. В него са представени всички заинтересовани институции. Създават се междуведомствени работни групи по разработване на проектозакони, програми и др.

б) на местно равнище - регионалните структури на МОСВ създават експертни съвети с участието на общините и регионалните структури на другите заинтересовани министерства, където те съществуват.

Общините имат правомощия да разработват програми за опазване на околната среда в координация с МОСВ и, където е възможно, с Министерството на здравеопазването и Министерството на земеделието, горите и аграрната реформа. В областта на околната среда функциите на общините включват:

    - събиране и депониране на твърди битови отпадъци;

    - управление на общински фондове за опазване на околната среда;

    - проектиране, поддръжка и експлоатация на пречиствателни съоръжения за питейни и отпадни води;

    - опазване на въздуха, водите и почвите от замърсяване;

    - контрол на шума.

1.7. Участие на обществеността

Определено може да се каже, че началото на демократичните промени в България беше свързано с проблемите, провокирани от екологичното състояние на страната. В този контекст се оформи и гражданско общество, способно да реагира на чернобилското информационно затъмнение, на отровния въздух в Русе, на замърсените почви от оловно-цинковия комбинат и др.

Първоначалната реакция доведе до явен резултат на гражданската активност: специална глава в ЗООС, посветена на информацията за околната среда, участие на общественост в процеса на ОВОС - публичност, задължение за оповестяване резултатите от процедурата, годишен доклад на правителството за състоянието на околната среда, многобройни неправителствени организации, подпомагането на последните включително и със средства от НФООС.

Имаше критичен период през 1995 г., когато драстично бе изменен текст от ЗООС, отклоняващ публичното обсъждане при приемането на ОВОС и респективно - намаляващ ефекта на обществото.По-късно този текст беше отменен с направените изменения в ЗООС през септември 1997. Със същите изменения законът бе допълнен с изискването МС да уреди нормативно реда за събирането на информация за състоянието на околната среда и за правото на достъп до тази информация. Очаква се разработването на специална наредба на основата на глава втора от ЗООС, която да играе ролята на "наръчник", способен да изведе правото на информация и активното му търсене и защита на едно съвсем практическо ниво.

Може да се обобщи, че участието на обществеността според българското право се реализира като право на информация, право на обжалване пред съда на административните решения и на съдебна защита.

С тези си особености формално правно България следва Директива 90/313/ ЕЕС от 7 юни 1990 г. относно достъпа до информация, свързан с правото на отделния гражданин.

Въпреки наличието на законови текстове обаче не може да се каже, че е проявена особена активност в търсене на реализацията на "правото да знаеш". Няма и съдебна практика, базираща се на искове, свързани с екологичните права на отделната личност. Това говори за липсата на рефлекси в гражданското общество.

1.8. България и процесът "Околна среда за Европа"

През 1995 г. Република България бе домакин на Третата министерска конференция "Околна среда за Европа", която се проведе в София от 23 до 25 октомври. България бе сред страните-инициатори за разработване на паневропейската стратегия за биологичното и ландшафтно разнообразие, която бе приета на Конференцията на министрите.

България е в основата на приетите по време на конференцията "Софийски инициативи" и има водеща роля по Съвместната програма за подобряване на качеството на местния въздух в ЦИЕ (SILAQ). Програмата предвижда оценка на емисиите от оловни аерозоли от употребата на оловосъдържащ бензин, емисиите от серни окиси и прах и предоставяне на национални доклади с планове за действие пред Четвъртата министерска конференция "Околна среда за Европа", 1998, Дания.

Съгласно работния план оценката на емисиите от оловни аерозоли и Националният доклад с Плана за действие са завършени и предадени на координатора на програмата Регионалния екологичен център (REC) в Сент-Ендре (Унгария). Основните действия предвиждат:

    - реконструкция на съществуващите производствени мощности в рафинериите в "Нефтохим"-Бургас и "Плама"-Плевен, за които инвестициите се оценяват на около 100 млн. щ.д.;

    - разработване на система от мита, данъци и такси с цел увеличаване на потреблението на безоловни бензини;

    - забрани за внос и производство на оловосъдържащ бензин в България;

    - предприемане на мерки за ограничаване на вноса на автомобили, които не могат да използват безоловен бензин, чрез подходяща система от мита, данъци и такси;

    - провеждане на дейности с обществеността за популяризиране възможностите на наличния автомобилен парк да използва безоловен бензин.

Съгласно работния план оценката на емисиите от серни окиси и прах и проекта на Националния доклад трябваше да бъдат завършени до 30.09.1997 г., а окончателният доклад - до 1.02.1998 г.

Според извършвани оценки през изминалите няколко години България е с най-високи емисии от серни окиси и прах на глава от населението, на единица повърхност (кв. км), на БВП, на произведени KW електроенергия от всички страни от ЦИЕ.

Оценките на Световната банка, международни и национални организации определят размера на необходимите инвестиции за намаляване на серните окиси с 45 % през 2010 г. спрямо нивото им през 1980 (2 050 хил.т.) от 1 до 5 млрд. щ.д. Това намаление Правителството е приело с подписване на Втория протокол за сярата към Конвенцията за трансграничното замърсяване на въздуха на далечни разстояния (Женева, 1979).

1.9. Релевантни международни и европейски екологични конвенции

Както вече бе отбелязано, международното законодателство е част от вътрешното при определени условия, поставени като изискване от Конституцията. Когато има вътрешни норми, които противоречат на международноправните, последните имат предимство в случай, че международните договори са ратифицирани, обнародвани и влезли в сила, за да се изпълни цитираната хипотеза на чл. 5, ал. 4 от Конституцията.

Според нас следните по-важни конвенции ще се отразят при интегрирането във вътрешния пазар:

Рамкова конвенция на ООН по изменение на климата (FCCC) (Рио де Жанейро, 1992) - задължения за намаляване на емисиите на парникови газове. FCCC влезе в сила за България на 12 май 1995 г. Съгласно декларацията при ратификацията на тази конвенция България възприема 1988 г. за базова година на равнището на антропогенни емисии на парникови газове при отчитането и сравняването на нивата през следващите години. Национална цел е равнището на емисиите на парникови газове през 2000-та година да не превишава това от 1988. Това задължение засега се спазва, като проведените инвентаризации за годините 1990-1995 показват значително намаляване (приблизително с 30% за СО2 през 1994 г.), което е по-скоро следствие на икономическия спад и рязкото снижаване на ръста на производство, отколкото резултат на целенасочено предприети мерки.

През 1996 г. бе завършено Първото национално съобщение (communication) по проблемите на климата, в което са разработени няколко сценария за движението на емисиите през следващите години до 2020-та въз основа на макроикономически анализи за развитие на страната през този период. В момента се разработва Второто национално съобщение с актуализирани прогнози и сценарии, което ще съдържа и Национална програма на страната за изпълнение задълженията по конвенцията.

През декември 1997 г. в Киото, Япония, се проведе Третата конференция на страните по FCCC, на която бяха поети задължения за намаляване на емисиите на парникови газове. Страните-членки на ЕС и асоциираните към него страни от ЦИЕ излязоха с единни позиции на тази конференция и постигнаха споразумение за средно 8% намаление на емисиите на парникови газове. В асоциираните страни съществува значителен потенциал за спестяване на енергия и повишаване на енергийната ефективност. Въпреки че необходимите мерки за усвояване на този потенциал ще имат относително по-ниска цена, липсата на капитали и дългият период за възвръщане на инвестициите в тази област едва ли ще позволят този потенциал да се използва напълно и да се постигне значително намаляване на емисиите. От тази гледна точка проектите за съвместно прилагане (joint implementation) на политики и техники за редукция на парникови газове в сътрудничество между асоциираните страни и страните от ЕС са изключително важни за увеличаване на капацитета за намаляване на общите емисии на парникови газове. ЕС би могъл да подкрепи проучвания и оценка на разходите за мерки за увеличаването на енергийната ефективност, намаляване на загубите при преноса на енергия и използването на възобновими енергийни източници като перспективни и ефикасни линии за посрещане на задълженията на страната по конвенцията.

Важна е също така и гаранцията, че планираните инвестиции за развитие на транспортната инфраструктура няма да противоречат на целите за намаляване на емисиите на парникови газове, генерирани в транспортния сектор.

Вероятността от негативни последствия върху икономическото развитие на асоциираните страни при постигане на значително намаляване на емисиите не трябва да се подценява. Основните пречки са свързани с тежките икономически и социални проблеми в настоящия период и с прилагането на някои мерки за постигане на тази цел, като въвеждане на въглеродни такси, замяна на местни изкопаеми горива, съществени мероприятия в транспорта и др.

Конвенция за трансгранично замърсяване на въздуха на далечни разстояния (Женева, 1979), която бе ратифицирана от България на 09.06.1981 г. и влезе в сила на 16.03.1983 г. Към конвенцията съществуват следните основни протоколи:

Протокол относно дългосрочното финансиране на съвместната програма за наблюдение и оценка на разпространяването на замърсителите във въздуха на далечни разстояния в Европа (EMEP), ратифициран от България на 26.09.1986 г.

Протокол за ограничаване на емисиите от азотни окиси или техните трансгранични потоци, ратифициран от България на 30.03.1989 г.

Протокол за намаляване на емисиите от летливи органични съединения или техните трансгранични потоци, подписан на 9.11.1991 г. Неговата ратификация предстои.

Протокол за по-нататъшно съкращаване на емисиите на сяра, който България ратифицира на 6 юни 1994 г., като пое следните основни задължения:

    - да разработи национална стратегия и програма за ограничаване на серните съединения до 2010 г.;

    - да ограничи националните си нива на емисии от серни съединения с 45% до 2010 г.;

    - да проведе комплексни мерки за намаляване съдържанието на сяра в дизеловите горива до 0,05% и в другите до 0,2% най-късно до 2006 г.;

    - да хармонизира нормите за емисии на серен двуокис от големите горивни инсталации в съответствие с директивите на Европейския съюз.

Съвместно със Световната банка бе изготвено задание за изследване и редуциране на емисиите, предизвикващи киселинни валежи в България. Завършена бе стратегията за намаляване емисиите от серни съединения до 2010 г. на Министерството на промишлеността.

Конвенция за защита на озоновия слой (Виена, 1985), ратифицирана на 17.10.1989 г. и влязла в сила за България на 18.02.1991 г.

Монреалски протокол за веществата, които разрушават озоновия слой, ратифициран от България на 20.10.1989 г.

Основните задължения на България са да съблюдава изискванията за ограничаване употребата на озоноразрушаващи вещества. Разработената Национална програма и стратегия за ограничаване потреблението на озоноразрушаващи вещества в България бе приета от Министерския съвет през 1995 г. Подписано бе Споразумение за безвъзмездна помощ от Световната банка за изпълнение на Националната програма. С тази помощ ще бъдат финансирани 16 инве-стиционни проекта за технологично обновление и преструктуриране на основните български фирми в областта на хладилната промишленост на обща стойност 10,5 млн. щ. д., предоставени безвъзмездно от GEF. Очакваният ефект от реализирането на тези проекти е прекратяване употребата на около 4000 т. фреони. В изпълнение на международните договорености МС с ежегодните си постановления по режима на вноса и износа последователно поддържа режима на забрана и ограничения върху вноса на вещества, субстанции и техника с озоноразрушаващ потенциал, като същевременно освобождава от импортни мита стоките, които не съдържат озонразрушаващ потенциал.

Конвенция за контрол на трансграничното движение на опасни отпадъци и тяхното обезвреждане (Базел, 1989), ратифицирана от България на 18.01.1996 г.

Задълженията по тази конвенция включват пълен контрол върху вноса, износа и транзитния превоз на отпадъци. МОСВ е определено за национален координатор и национален компетентен орган, като има задължение да изпълнява процедурата за уведомяване на страните при внос, износ и транзит на опасни отпадъци; да следи и при констатиране на незаконен трафик, да осъществи контрол върху товара и да информира секретариата на конвенцията; да събира информация за генерирането, движението и третирането на опасни и други отпадъци, за нови технологии за тяхното обезвреждане, както и за инциденти и аварии с тях и да я обобщава и предава в секретариата на конвенцията.

Направен бе обстоен анализ на съществуващото положение с опасните отпадъци в България. Разработена бе национална програма и са очертани стратегическите действия за управление на опасните отпадъци в България.

В Постановление на МС № 153/1993 са дефинирани всички понятия, свързани с опасните отпадъци. С този акт се определят изискванията към събирането, превозването, складирането и съхранението на опасните отпадъци, но той не включва изисквания по обезвреждането. Освен това с Постановление на МС № 268/1996 се регулира вносът и транзитният превоз на отпадъци и опасни вещества съгласно Директива 259 на ЕС.

Съвсем наскоро бе приет нов Закон за ограничаване на вредното въздействие на отпадъците върху околната среда (септември 1997 г.).

Европейска спогодба за международен превоз на опасни товари по шосе (ADR) - ратифицирана от България.

Европейска спогодба за международен превоз на опасни товари по железница (RID) - ратифицирана от България

Конвенция за използване и опазване на трансграничните водни течения и международните езера (Хелзинки, 1992) - подписана от България, очаква се ратифицирането є.

Конвенция за сътрудничество и устойчиво използване на река Дунав (София, 1994) - подписана от България, предстои ратифицирането є.

Конвенция за опазване на Черно море от замърсяване (Букурещ, 1992) - ратифицирана от България през 1993 г., в сила от 1994 г.

В изпълнение на задълженията по конвенцията в България (Варна) се създава Център за работа при аварийни ситуации и проблемите на екологичната безопасност при корабоплаване.

България е страна и по следните конвенции в областта на защита на природата:

Конвенция на ООН за биологичното разнообразие (Рио де Жанейро, 1992).

Конвенция по международната търговия със застрашени видове от дивата флора и фауна (CITES) (Вашингтон, 1973).

Конвенция за опазване на дивата европейска флора и фауна и природните местообитания (Берн, 1979).

Конвенция за влажните зони с международно значение и по-специално като местообитания на водолюбиви птици (Рамсар, 1971).

Горният преглед съдържа експертна оценка за актуалност на проблематиката и доколко тя има отношение към интеграцията във вътрешния пазар. Същността на поставените от конвенциите предизвикателства ще бъде разгледана в светлината на избора, направен в "Бялата книга".

2. Приоритетите на "Бялата книга" и реализиране на националната нормативна система

Определено може да се твърди, че хоризонталните мерки, предвидени в "Бялата книга", са с висок процент на рецепираност от страна на националното ни законодателство.

Както е отбелязано и в Стратегията за подготовка на България за присъединяване към ЕС, в областта на околната среда оценката за националното законодателство като неадекватно буди недоумение. В приложение 1 и 2 от ЗООС изцяло, дори буквално, са приети приложения 1 и 2 на Директива 86/337 на Съвета на ЕО за ОВОС, а в Наредба № 1/1995 за ОВОС са развити основните страни на процеса. С измененията на ЗООС от 1997 г. се оптимизираха параметрите на обектите на ОВОС, подсказани от практиката. Отмененият чл. 23г от ЗООС, ограничаващ публичното обсъждане - съществен елемент от процедурата на ООВС, беше отчетен като грешка със силно негативна оценка от обществеността.

По-различно стои въпросът с приемането и развитието на Директивата за интегриран контрол за предотвратяване на замърсяването (IPPC). Причината е, че все още не са изградени браншови норми и адекватни норми и стандарти в областта на околната среда, разрешителният режим по компонентните на околната среда липсва или е недостатъчно развит, въз основа на който да се развие концепцията за комплексните разрешителни, липсват финансови средства за въвеждане на най-добри налични технологии за отделните отрасли на промишлеността. Затова и в момента ОВОС се извършва на обекти в експлоатация. Решенията и одобренията на МОСВ на краткосрочни и дългосрочни (петгодишни) програми за ограничаване на отрицателното въздействие върху околната среда са основата за въвеждането на комплексните разрешителни.

Достъпът до информация, като друга хоризонтална мярка, има база в нашето законодателство - глава втора от ЗООС. Тя вече бе разгледана специално по-горе, но систематично тук отново бихме направили извода, че за прилагането на визираните на законово ниво възможности следва да се из-гради система от приложими наредби, ориентиращи гражданите "стъпка по стъпка" в достигането на целите на закона.

Продължава да липсва развитие на материята за етикетите. Нормата на чл. 14 от ЗООС е частично хармонизирана с Директива 880/92 за схемата за присъждане на еко-етикети, като знак за екологично качество. Последните нямат присъствие във вътрешния пазар.

По отношение на информацията все още липсва достатъчно гражданска активност за реализирането є. Приемането на наредби в тази област, адекватни на директивата на ЕС, ще има стимулиращ за изграждането на гражданското общество социален ефект.

Радиоактивното замърсяване на хранителни продукти, като първи от изброените показатели, извън хоризонталните мерки за хармонизация при присъединяването към вътрешния пазар е пример за продуктово законодателство, което липсва за нашата страна като цяло. До голяма степен може да се каже, че проблемите, свързани с околната среда, бяха реализирани шоково от нашето общество тъкмо след аварията в Чернобил. Въпреки ясната връзка на инцидента с радиоактивното замърсяване през изтеклите години няма създаден закон, който да е посветен специално на проблема.

Важна особеност на българското право е, че използването на ядрена енергия и производството на радиоактивни продукти е предмет на държавен монопол според Конституцията.

Доколкото проблемът за радиоактивното замърсяване именно на хранителните продукти изобщо е регулиран, той е свързан по-скоро със задълженията по Закона за народното здраве (ЗНЗ). Според чл. 15 от ЗНЗ министърът на здравеопазването съвместно с министъра на вътрешните работи, министъра на земеделието и министъра на околната среда контролират производството, съхранението, транспортирането, търговията и обезопасяването на опасните химически вещества и източниците на йонизиращите лъчения. Министърът на здравеопазването установява и задължителни хигиенни норми, изисквания и санитарни правила по всички въпроси на хигиената, радиационната защита и епидемиологията.

Специализираните териториални органи на Министерството на здравеопазването - ХЕИ, имат задължението да контролират качеството и безопасността на хранителните продукти и напитки и начина, по който те достигат до потребителя.

Според Закона за ветеринарното дело подобни функции има Държавният ветеринарно-санитарен контрол по отношение на осъществяването на "превантивен, постоянен и цялостен контрол и експертиза върху животните, птиците, рибата, пчелите и студенокръвните, върху хранителни продукти и технически суровини от животински продукти". Определящи са техническите норми на Българския държавен стандарт.

Законът за използване на ядрената енергия за мирни цели (ЗИЯЕМЦ) не третира пряко радиоактивното замърсяване на хранителните продукти, а опосредствено - чрез опазването здравословното състояние на околната среда.

Подобно опосредствено значение има Законът за собствеността и възстановяването на земеделските земи (чл. 10, ал. 10), както и последвалата го Наредба за приложението му. Не се възстановяват на собствениците земите, замърсени с радиоактивни вещества. Бихме могли да извлечем подобни изисквания и от други закони, които целят запазването на ресурса - почвите, водите и др., и в последна сметка влияят върху продуктите.

При отсъствието на Закон за закрила на потребителя трябва да се подчертае присъствието на чл. 14 в ЗООС, който посочва, че производителите на стоки и услуги, включително тези на земеделски и хранителни стоки, са длъжни да предоставят на купувача писмена информация за стоките и услугите, които са вредни, както и за възможните негативни въздействия.

За пълнота ще прибавим и Постановление на МС № 252/1992, в което са утвърдени нормите за радиационна защита, макар и не специално посветени на хранителните продукти.

Като предмет на специален интерес от "Бялата книга" радиационната защита се осъществява чрез мерките на националното ни законодателство по описания опосредствен начин за контрол върху хранителните продукти чрез наблюдение и контрол върху качеството на компонентите на околната среда.

Важен елемент от начина, по който се осъществява регулацията на радиационната защита, са системите за наблюдение в рамките на Националната система за екологичен мониторинг (НАСЕМ). МОСВ извършва специализиран радиационен контрол на околната среда в съответствие с чл. 11, ал. 1 и чл. 17 от ЗООС и чл. 20 от ЗИЯЕМЦ. МОСВ осъществява радио-екологичния контрол посредством Централната лаборатория за радио-екологичен контрол на НЦОСУР и седем зонални лаборатории за радиологичен контрол в РИОСВ в Бургас, Варна, Монтана, Плевен, Пловдив и Ст. Загора. Информационните бази съдържат данни за състоянието на радиационния фон, оценки на съдържанието на естествени и техногенни радионуклиди в атмосферата, почвите и водните басейни, обобщен анализ и оценка на радиационната обстановка в отделни местности, райони и цялата страна.

Според Доклада за състоянието на околната среда за 1995 г. подсистемата за радиационен контрол обхваща 550 пункта за наблюдения върху радиационния фон, 510 за контрол на съдържанието на естествени и техногенни радионуклиди и 120 пункта за контрол на общите повърхностни води. Изследват се радиационния фон, съдържанието на естествени радионуклеиди, специфичната активност на цезий-137 като техногенен радионуклеид от Чернобилски произход, както и контролът върху потенциални замърсители.

В доклада са представени обобщени оценки и анализи на резултатите от радио-екологичните наблюдения и лабораторните анализи на елементите на околната среда: въздух, води, почви, проведени в системата на МОСВ в съответствие с подсистема "Радиационна обстановка" на НАСЕМ. Като обхват на изследването са включени както територии, незасегнати от антропогенно въздействие, така и райони с наличие на обекти, потенциални замърсители на околната среда с радиоактивност: АЕЦ "Козлодуй", обекти на уранодобива и топлоенергетиката на твърдо гориво, обекти за добив на цветни метали и на химическата промишленост.

През 1995 г. председателят на Комитета по енергетика (КЕ) утвърди Инструкция за проектиране, изграждане и експлоатация на мрежи за радио-екологичен мониторинг. Инструкцията е съобразена със ЗООС и задължава КЕ, респективно дружествата по места, да съгласуват проектите за ведомствен радио-екологичен мониторинг с МОСВ, да оборудват трайни пунктове за пробоотбор и наблюдения и да предоставят копие от пълните отчети за радиационното състояние на околната среда в МОСВ.

Специфичен проблем, свързан с радиоактивното замърсяване и радиационната защита, предизвика закриването на уранодобивни мини, необходимо за целите на структурната реформа. МОСВ участвува със свои представители в Междуведомствения експертен съвет към Комитета по енергетика, участвува в организирането, финансовото осигуряване и ликвидационните и възстановителни дейности и при упражняване на инвеститорски контрол за тяхното изпълнение. С Постановление на МС № 256/1994 се осигурява изпълнението на технически и технологични проекти за екологосъобразно провеждане на ликвидационните дейности, конкретни проекти за възстановяване на околната среда и за радио-екологичен мониторинг, посредством външно финансиране, включително чрез МОСВ, репсективно чрез НФООС.

Като извод от направения преглед считаме, че националната ни система е постигнала успехи по отношение на наблюдението и контрола, както и при изграждането на бази данни, макар тя да се нуждае от повече активност и усъвършенствуване в политиката на радиационната защита. Предстоящата работа на първи етап следва да е свързана с унифицирането на стандартите и обмяната на информация. Важен въпрос остава и добрата техническа окомплектованост на центровете.

Материята относно химическите вещества и контрола на рисковете при съществуващи вещества се регламентира в чл. 7, ал. 1 от ЗООС, който забранява вноса на "отпадъци и опасни вещества с неустановен химически състав, както и такива, за които липсват методики за анализ, приложими в България, и с цел складиране, депониране, унищожаване или рециклиране".

Засега националното ни право контролира химическите вещества главно чрез вносно-износния режим, както и чрез контрола върху отпадъците, доколкото някои химически вещества попадат под този режим. Съществен акт в тази посока е Постановление на МС № 153/1993 за събиране, превозване, съхраняване и обезвреждане на отпадъци. Друго нормативно направление е създаването на санитарни норми и правила, хигиенни изисквания за здравна защита, норми при торенето и прилагането на пестицидите в стопанството и бита, които засягат почвата, норми на допустими емисии на вредни вещества, изпускани в атмосферата, техническите норми на Българския държавен стандарт по отношение на опасните отпадъци и, разбира се, общите изисквания при ОВОС, които са основен механизъм на контрол и превенция.

Правителствени или ведомствени актове, които трябва да се имат предвид, са: Норми за допустими емисии на вредни вещества, изпускани в атмосферата (1991), Наредба № 7/1992 за хигиенните изисквания за здравна защита на селищната система, Наредба за безопасен превоз на опасни товари по въздух, Наредба № 2/1990 за защита от аварии при дейности с опасни химични вещества.

Изчерпателното им изброяване едва ли е необходимо, но може да се направи изводът, че нормативната уредба е на подзаконово ниво, често пъти с остаряло или недостатъчно ясно материално-правно основание за издаването є. Актовете като цяло са доста остарели и е необходимо осъвременяването им. Положително е, че това може да стане от правно-техническа гледна точка бързо, тъй като те са ведомствени или подзаконови.

Към изводите следва да прибавим и демонстрираното желание за усъвършенствуване на материята. Приет е нов Закон за защита на растенията (1996), включващ изпитването, регистрацията и разпространението на фито-фармацевтичните препарати, както и диагностицирането, прогнозирането и усъвършенствуването на методите за интегрирана борба. Законът е напълно хармонизиран със законодателството на ЕС и по-специално с растителната защита и карантина, както и с фито-санитарния контрол и възприетите принципи от страна на Съюза, свързани с изпитването и регистрацията на фито-фармацевтичните препарати. Представители на МОСВ участват в експертната комисия по растителна защита в България, която контролира химичните, биологичните и други средства за растителна защита. Министерството на здравеопазването контролира съществуващите и новите вещества, неселскостопан-ските пестициди, както и износа на използваните в селското стопанство фито-фармацевтични продукти.

Според ЗНЗ Токсикологичната комисия е орган на Министерството на здравеопазването, в който участвуват и представители на МОСВ.

Предстоящите промени в правната материя трябва да доведат до адекватни институционални усъвършенствувания, очаква се да бъдат променени компетенциите на МОСВ, Министерството на здравеопазването, МВР, Гражданската отбрана и др. в тази насока.

Съвместно с Комитета по стандартизация и метеорология вероятно ще бъдат създадени нови норми и стандарти.

Следва да се запълни и бялото поле в законодателството ни относно липсващата процедурата за събиране на данни и оценка на риска от химикалите.

Промени ще претърпят и специалните подзаконови актове, например Наредба № 2/1978 г. за норми относно допустимото съдържание на вредни вещества в отпадъчните води, изпускани в канализационните мрежи на населените места.

Материята относно износа и вноса на опасни химикали, регламентирана от Закона за митниците, също ще претърпи промени - такъв проект вече е подготвен и разгледан от правителството.

В законодателството ни не съществува специална регламентация относно последствията за околната среда от съзнателно създаване на генетично модифицирани организми. Приетият през 1996 г. Закон за закрила на новите сортове растения и породи животни засяга по-скоро авторската закрила, но по пътя на експертизата и специалните органи, създадени със закона, се осъществява и контролът върху околната среда.

В областта на отпадъците след приемането на новия закон може да се каже, че това е материя, която е хармонизирала националното ни законодателство с това на Съюза. Управлението на отпадъците се регулира конкретно със Закона за ограничаване на вредното въздействие на отпадъците върху околната среда (ЗОВВООС), приет от Парламента на 18.09.1997 г. Законът е в пълно съответствие с Директива на Съвета 75/442/ЕЕС от 15.07.1975 г. за отпадъците (обхват, терминология, задължения за събиране, предаване и третиране, мониторинг, програми, разрешителни режими), Наредба на Съвета (ЕЕС) 253/93 за наблюдение и контрол на пренасянето на отпадъци вътре, в и извън ЕО, Решение на Съвета (ЕЕС) 3/94 от 20.12.1993 г. за приемане на списък на отпадъците (единна класификация и списъци съгласно Базелската конвенция за контрол на трансграничното движение на опасни отпадъци и тяхното обез-вреждане.

Специализиран подзаконов акт в тази област е Постановлението на МС № 153/1993, където са дефинирани всички понятия, свързани с опасните отпадъи (вече бе коментирано в предходни текстове). Това постановление определя изискванията към събирането, превозването, складирането и съхранението на опасните отпадъци, но не включва изисквания по обезвреждането.

Във връзка с Базелската конвенция бе прието и Постановление на МС № 268/1996, регламентиращо режима по вноса и транзитния превоз на отпадъците, съгласно изискванията на Директива 259 на ЕС.

В стратегически план през 1996 г. беше подготвен проект на национална политика за управление на битовите отпадъци и проучване на опасните отпадъци в България, включващо национална програма и план за действие.

Със съдействието на Програмата PHARE се разработват в момента два проекта: "Национална стратегия за рециклиране на отпадъците" и "Инсталация за изгаряне на химически отпадъци". През 1996 г. бе предложен за финансиране и проект "Хармонизиране на нормативната уредба по управление на отпадъците в България с тази на ЕС", но до момента неговото финансиране не е потвърдено окончателно.

След приемането на специалния ЗОВВООС подготовката на поредица нормативни актове в негово изпълнение налага те да бъдат хармонизирани като подход и практика със стандартите на ЕС. По-нататък те са изброени в сравнителен план:

а) Наредба за изискванията, на които трябва да отговарят площадките за разполагане на съоръжения за третиране на отпадъци (съгласно чл. 13);

б) Наредба за условията и изискванията за изграждането и експлоатацията на съоръжения и инсталации за обезвреждане на битови отпадъци (чл. 15) във връзка с Директива 91/102 за депонирането на отпадъци, изменена с Директива 93/275;

в) Наредба за изискванията за третиране на производствените и опасните отпадъци (чл. 23);

г) Наредба относно отчета и информацията за управление на дейностите по отпадъците (чл. 26). До момента има текстове в ЗООС, касаещи информацията и е регламентиран процесът на събиране на информация за опасните отпадъци с Постановление на МС № 153/1993;

д) Национална програма за управление на дейностите по отпадъците в съответствие с Директива на Съвета (SEC) 89/934 относно стратегията на Общността за управление на отпадъците и Директива 90/122 за политика по отпадъците;

е) Наредба за размера и реда за събиране на такси за продукти, които в процеса на тяхното производство или след крайната им употреба образуват опасни или масово разпространени отпадъци (чл. 36) във връзка с Директива 85/339 за опаковки от течности за консумация от хората;

ж) Наредба за условията за кандидатстване и издаване на разрешение за вноса, износа и транзитния превоз на отпадъци през територията на Република България, включително и изискванията за банковите гаранции (чл. 50) във връзка с Директива 93/259 - наредба на Съвета за надзор и контрол на пренасянето на отпадъци вътре, в и вън от ЕО. До момента има Постановление на МС № 268/1996. Необходимо е създаване на наредба, с която да раздели режимът за отпадъци и опасни вещества, съобразена с Директива 259/ЕС и режима по Базелската конвенция;

з) Наредба за реда за събиране и размера на таксите, които физическите и юридическите лица заплащат за издаване на разрешения: по реда на чл. 50 за вноса, износа и транзитния превоз на отпадъци през територията на Република България и на чл. 37 за извършване на дейности, включващи събиране, съхранение или обезвреждане на отпадъци;

и) Нормативен акт за реда за преот-стъпване на данъка върху печалбата, съгласно §7 от Преходните и заключителните разпоредби;

й) Нормативен акт за класификацията на отпадъците във връзка с Директива 75/442 на ЕС;

к) Ръководство за общинските съвети - наредби, които определят реда и условията за предаването, събирането, превозването, претоварването, обезвреждането, разделното събиране, оползотворяването на битови и строителни отпадъци на своята територия, както и за заплащането на съответните услуги (чл. 18);

л) Ръководства за начините за събиране и временно съхранение на опасни отпадъци (чл. 21);

м) Ръководство за съставяне на Програми за управление на дейностите по отпадъците (чл. 28);

н) Ръководство за издаване на разрешения за извършване на дейности, включващи събиране, съхранение или обезвреждане на отпадъци (чл. 37) във връзка с Директива на Съвета 89/429 за намаляване на замърсяването от съществуващи инсталации за изгаряне на битови отпадъци;

o) Технически изисквания към специализираните съдове за транспортиране и съхранение на опасните отпадъци (чл. 21);

п) Наредби за третиране на масово разпространени отпадъци, като: нефтопродукти, луминесцентни лампи, стари автомобили, опаковки и др., във връзка с Директива на Парламента и Съвета 94/62, относно опаковането и опаковъчните отпадъци; във връзка с Директива на комисията 93/86, адаптираща към техническия прогрес; във връзка с Директива на Съвета 91/157/ЕЕС за батерии и акумулатори, съдържащи някои опасни вещества, и във връзка с Директива на Съвета 75/439 за обезвреждане на стари масла.

Очевидно има съществено значение фактът, че ЗОВВООС е готвен при грижливо съобразяване с европейското законодателство и изискванията на ЕС, след като нормативната хармонизация и присъединяването към вътрешния пазар е национален приоритет. Съвременното му звучене, както и международните конвенции, към които се е присъединила България в разглежданата област, позволяват да се говори за една реална и действена национална политика по отношение на управлението на отпадъците. Основите, които е поставил законът, позволяват да бъдат достигнати европейските стандарти. Предизвикателствата на този етап са свързани със стриктното прилагане и контрол по изпълнението на закона и подзаконовите нормативни актове.

По отношение изискванията на ЕС, засягащи климата, въздуха и озона, националното законодателство бележи напредък чрез присъединяването към международни конвенции и изпълнение на задълженията, произтичащи от международноправните норми. Макар и да бяха изброени в параграф 2.9, по систематични причини тук ще повторим най-важните от тях:

Рамкова конвенция на ООН по изменение на климата (Рио де Жанейро, 1992) - задължения до 2000-та година да се стабилизират парниковите газове от национални източници на равнището на базовата 1988 година; намаляване на емисиите на парникови газове с 8% до 2008 г. в изпълнение на решенията на Третата конференция на страните по FCCC (Киото, 1997).

Подготвя се Национална програма за изпълнение задълженията по конвенцията, която ще разреши запазване на постигнатото и при следващо индустриално натоварване. Поддържаната единна позиция на страните от ЕС и асоциираните страни на Третата конференция в Киото поставя въпроса за техническата екипировка на предприятията, за да могат да поемат тежестите от общата политика на ЕС по спазване на поетите ангажименти за намаляване на парниковите газове.

Конвенцията за трансгранично замърсяване на въздуха на далечни разстояния (Женева, 1979) и съответните протоколи към нея наложиха да се поемат задължения за разработването на национална стратегия и програма за ограничаване на серните съединения до 2010 г. със съпътстващи показатели за емисиите на съединенията, визирани в протоколите. Беше разработена и позицията на България пред ООН по "Стратегията за ограничаване емисиите от ЛОС, Nox, NH3, тежки метали и устойчиви органични замърсители от антропогенна дейност в България до 2010".

Монреалският протокол към Конвенцията за защита на озоновия слой (Виена, 1985) изиска разработването и утвърждаването от Правителството (1995) на Държавна програма за поетапно ограничаване на потреблението на озоноразрушаващите вещества в България. Националното ни законодателство реагира с приемането на Постановления на МС по режима за вноса и износа, с които се ограничава вносът на вещества, субстанции и техника с озоноразрушаващ потенциал.

По отношение на проблемите, свързани с опазването на атмосферния въздух България разполага отскоро с един нов Закон за чистотата на атмосферния въздух (1996), който урежда определянето на показатели и норми за качеството на атмосферния въздух, ограничаване на емисиите и правата и задълженията на държавните и общинските органи, на юридическите и физическите лица по контрола, управлението и поддържането на качеството на атмосферния въздух. От приложното поле на закона са изключени процеси и дейности, които използват радио-активни материали, източници на вредни физически фактори, плавателни средства извън териториалните води на страната, подвижната бойна техника на Министерството на отбраната, на Граничните войски и на Вътрешните войски.

Законът съдържа многобройни бланкетни разпоредби, които изискват приемането на специални наредби. Преценява се, че рамката на Закона за чистота на атмосферния въздух е добра и е в съответствие с европейските изисквания, но за да се постигне ефектът от неговото прилагане, трябва да се разработи системата от технически норми.

В тази връзка бяха променени актовете, регулиращи пределно допустимите концентрации на вредни вещества в атмосферния въздух на населените места (Наредба № 14/1997), очаква се изменение или създаване на нови актове за допустимите емисии, на методика за изчисляване височината на изпускащите устройства, разсейването и очакваните концентрации на вредни вещества в приземния слой, както и изработване на инструкция за утвърждаване на временни норми, норми за допустими емисии и други, следващи от закона.

Опазването на почвата и водите не са специален предмет на настоящия преглед, доколкото не са част от "acquis communitaire" на "Бялата книга". Тук обаче следва да се отбележат най-важните опорни точки за пълнота и по причина, че те са обект на преценка за хармонизацията на националното екологично законодателство.

По отношение на почвите действува Законът за опазване на земеделските земи (1995), който е построен на съвременните концепции за съхраняване на качеството на почвата и за икономичното є използване. Все още са в сила разпоредби на Закона за опазване на въздуха, водите и почвата от замърсяване (1963), който е твърде остарял.

В съответствие с европейските стандарти е изготвен пакет от проектостандарти, свързани с оценката, мониторинга и контрола на застрашените от ерозия почви. Разработени са и стандарти за степен на вредност киселинни почви, както и пределно допустими концентрации за олово, мед, цинк и кадмий, никел и хром, живак и арсен (1997). Извършено е картиране на замърсените почви.

По отношение на почвените проблеми, свързани с използването на пестициди, Наредба № 3/1979 за норми относно допустимо съдържание на вредни вещества в почвата бе осъвременена и допълнена през 1996 г. и се създаде контролна база за определяне на ПДК в почвата за хербициди, инсектициди и фунгициди.

Опазването на водите, които също така влияят върху качеството на продуктите, се базира на една твърде остаряла правна уредба от шейсетте години. Това положение търпи известни корекция поради факта, че нормите и пределно допустимите концентрации могат да се изменят текущо, тъй като основание в законите има. Главните усилия като практически мерки са насочени към уеднаквяване критериите за качеството на водите с това на ЕС и с изграждането на пречиствателни станции. Последното се осъществява чрез активното съдействие на НФООС и външни източници на финансиране.

Със заповед на министъра на околната среда, съобразена с Директивата на ЕС за качеството на водата, консумирана от човека, са определени най-важните опасни вещества за подземните води. Най-съществените проблеми са свързани с изграждането на база данни за съдържанието на пестициди и полициклични ароматни въглеводороди в подземните води и актуализиране на мониторинговата мрежа.

Горният анализ на съответствието на националното екологично законодателство с приоритетите на "Бялата книга" позволява да бъдат изведени някои общи заключения:

Изискванията, поставени в "Бялата книга" към околната среда, са по-широки, отколкото се съдържат в нашето законодателство, систематично подчинено на този клон на правото. Отчасти това се дължи и на липса на пазарна ориентираност на екологичното позитивно право.

Нашата правна система разполага с определения за "околна среда" и "опазване на околната среда". Според т. 1 на пар. 1 от Допълнителните разпоредби на ЗООС "околна среда е комплекс от естествени и антропогенни фактори и елементи, които се намират в състояние на взаимна зависимост и влияят върху екологичното равновесие и качеството на живота, здравето на хората, културното, историческото наследство и ландшафта".

Опазването на околната среда е определено като дейност, която е насочена към предотвратяване на деградацията на околната среда, нейното възстановяване, запазване и подобряване и включва събирането на информация и контрол за състоянието и предварителната оценка на въздействието върху околната среда на проектираните дейности.

Макар и такива пазарно ориентирани изисквания, които да са свързани с продуктовата защита на потребителя, да отсъстват пряко от рамковия закон - ЗООС, при твърде широкото определение на опазването на околната среда като "дейност" те могат да бъдат включени в нея. За целта обаче липсват материално-правни норми, правещи реална тази възможност. Те трябва да бъдат предмет на екологизацията на други закони (както бе развито в параграф 2.4), както и да се направят изменения и допълнения на ЗООС, като се осигурят бланкетни разпоредби, разширяващи правомощията на министъра на околната среда в чл. 24 например.

Засега може да се каже, че няма пълно покритие на материално-правните основания според ЗООС с това, което се включва в "Бялата книга" в частта "околна среда". Изграждането на специално законодателство би изправило този пропуск. Систематично то може да не принадлежи изцяло към нормативния обхват на "околната среда", а да пронизва с екологичната идея другите правни клонове. Прочее това е и част от осъществяването на принципите на устойчивото развитие.

3. Последствия на предложените мерки на първи и втори етап по темите от "Бялата книга"

Доколко и как българската страна е възприела предложените мерки на първи и втори етап, предмет на разглеждане от "Бялата книга", беше подробно разгледано в раздел 2 на съответните систематични места.

Как се отразява и как ще се отразява хармонизацията на националното екологично законодателството с поставените изисквания?

Преди всичко е необходимо да се направи известно преструктуриране на материята, свързана с опазването на околната среда. Трябва да стане ясно, че дори и в чисто нормативно отношение, екологията изисква един интердисциплинарен, междусекторен (cross-sectoral) подход. Цели раздели от законодателството - като например продуктовото заканодателство и защитата на потребителя, не фигурират в правната ни система на този етап. Разбира се, наличните правни норми на гражданския деликт например биха могли да се "пригодят", но не това е идеята на европейското законодателство.

От своя страна традиционно възприеманото като екологично законодателство се свързва по-скоро с природните ресурси и компонентите на околната среда. Това също трябва да се преодолее и да се обогати подходът чрез екологизацията на всички закони. Самото определение за околна среда дава достатъчно възможности за един антропоцентричен подход. В последна сметка той е и в основата на пазарната икономика.

Директивите и мерките на първи и втори етап ще влияят в следните посоки:

Процесът на промяна на нормативната база е един сложен процес, доколкото се касае за рецепция не само на отделни закони или текстове, но и на различна систематизация на позитивното право. Възможните подходи са два: да се създадат липсващи до момента закони с особен предмет (например т.нар. продуктови закони) или да се използва съществуващата система на българското национално право, като в отделни закони (например в Закона за защита на конкуренцията, Закона за растенията и др.) да се приемат отделни текстове, с които се допълва липсващата регулация.

Това би било по-бързо като технология, но според нас не е препоръчително. Според действуващия Закон за нормативните актове "обществените отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен". Такива неуредени отношения са свързаните с радиоактивното замърсяване на хранителните продукти, химическите вещества, контрол на рисковете при съществуващите вещества, последствия за околната среда от съзнателно създаване на генетично модифицирани организми и др. Разбира се, въпрос на отчитане на националните традиции е как ще се използва съществуващото законодателство като основа за "надграждане" на правна система. Така например нормите за шумовите емисии от строителни агрегати и оборудване едва ли ще бъдат предмет на самостоятелен закон. Възможно е те да бъдат част от обмисляния законопроект за строителството или да са част от промени в Закона за териториалното устройство.

Доколкото материята за химическите вещества е "бяло поле" в правната ни система, следва да се обмисли възможността за създаване на нормативна база, свързана с химичните вещества и торенето например.

Много интересен е въпросът, свързан с прилагането на международните конвенции, които България е ратифицирала и обнародвала. Както вече бе отбелязано при прегледа на екологичното законодателството (параграф 2.1), те действат като част от вътрешното ни право и дори имат предимство, когато вътрешна норма им противоречи. На практика обаче много от международните актове си остават декларативни, ако няма създаден вътрешен механизъм по приложението им. Той може да включва широк диапазон от мерки - от органи по приложението до стандарти, контрол и санкции. Типичен пример за това е политиката в областта на отпадъците. Едва след приемането на специален закон стана възможно нашата страна да изпълни точно изискванията на Базелската конвенция.

Както вече неколкократно бе подчертано, не е възможно създаването на специални закони за околната среда, покриващи всички ефекти, които човешката дейност има върху нея. Ето защо възприемането на принципите на устойчивото развитие като нормативен подход е много важно. Той следва да намери израз в специални норми, свързани с екологизацията на отраслите, като промишленост, селско стопанство, транспорт, енергетика и др.

Препоръчително е присъствието на екологични изисквания и стандарти в типичните ресурсни закони, каквито са тези за опазване на въздуха, водите, почвите и посочване на начина им на достигане в отрасловите, например забрана за определени технологии и др. В тази посока много следва да се разчита на рамковия ЗООС и на усъвършенствуването на хоризонталните мерки, като достъп до информация, ОВОС, контрол и др.

Особена тема в хармонизацията и възприемането на изискванията за интеграция във вътрешния пазар на Съюза е институционалното развитие. Засега нашата държавна система страда от дублиране на структури, двойно подчинение, многобройни съгласувания и липса на ясна административна отговорност в последна сметка. Сегашното преструктуриране на административното пространство е шанс, който не следва да бъде пропуснат. Провежда се цялостен преглед на функциите и задачите на министерствата и ведомствата, но все още е рано да се дава оценка за резултатите от него. От 1997 г. МОСВ е натоварен с управлението на водите, а напоследък (след закриването на Комитета по геология и минерални ресурси) и с управлението и контрола върху състоянието и запасите на подземните минерални богатства, без да осъществява стопански функции по експлоатацията на тези толкова важни природни ресурси.

Препоръчително е в правен план правомощията на държавните органи да се обвържат с материално-правните норми в законите. В противен случай възможни спорове за компетентност могат да възникват непрекъснато. С такъв пример правната ни дейст-вителност вече се е сблъсквала по отношение на защитените територии и правомощията на закрития вече Комитет по горите и Министерството на околната среда.

Текущата административна реформа в страната засяга закриването на ведомства с ранг на комитети, съвети и други, които са в правомощията на Министерския съвет да създава. Важно за управлението на околната среда в институционален план е закриването на Националния съвет по водите, на Комитета по геология и минерални ресурси и на Комитета по горите. Провежданата политика бележи резултати в посока на цялостното обхващане на управлението на околната среда с едни стабилни органи на най-високо йерархично ниво, каквито са министерствата.

Съгласно законодателната програма на правителството за парламентарните сесии през 1997/1998 г., се предвижда да бъдат приети проектите на закон за водите, закон за защитените територии, закон за лечебните растения, закон за шума, закон за опазване на морската среда, закон за опазване на почвите. През 1997 г. бяха вече приети Законът за горите и Законът за ограничаване вредното въздействие на отпадъците върху околната среда. Голям брой от подзаконовите актове, свързани с контрола на качествата на околната среда и нейните компоненти, се създават или осъвременяват.

Тези изброени достижения, както и началото на една нова институционална рамка, дават надежда и за по-бързо нормативно и управленско хармонизиране с изискванията на "Бялата книга".

Твърде чувствителен въпрос, свързан с околната среда и вътрешния пазар, е въпросът за финансовите ресурси, с които да се постигнат стандартите и нормите, изграждането на пречиствателни съоръжения, контролни лаборатории, кадрови потенциал.

В последна сметка неговият отговор ще даде и параметрите на сроковете, в които ще постигнем изискванията. Писаното право е само една добра база, без която не можем, но трябва да отчитаме факта, че ако поставените правни критерии са невъзможни, те биха били чиста демагогия.

Един пример от 1990-1992 г. ни дава добра ориентация за това: след излизане на данните за замърсеността от оловно-цинковото производство беше възможно то да бъде закрито на основания на ЗООС. Именно синдикатите и работещите хора в заводите се обявиха против, защото щяха да загубят работата си, а никаква социална мрежа не ги очакваше.

Изобщо с висок процент на сигурност може да кажем, че екологичните и социалните ни проблеми са всъщност икономически.

Министерството на околната среда и водите търси начини за мобилизиране на наличните и възможните финансови ресурси за околна среда чрез НФООС, чрез бюджета, както и чрез специфичните проекти, свързани с чуждестранна помощ. Принос в тази посока ще окажат и завишените санкции за екологични нарушения в последните изменения на ЗООС от 1997 г.

Активно следва да се използват и възможностите на Националния доверителен Екофонд, създаден по повод на суаповата сделка "дълг срещу околна среда" между правителствата на България и Швейцария. Напоследък Екофондът се ползва с определено предпочитание от чуждите донори като доверителен инструмент за управление на целеви ресурси за опазване на околната среда.

Приватизацията е един реален начин за получаването на външна помощ с цел оздравяване на околната среда, както показа сделката с "МДК-Пирдоп". Постигането на критериите на "Бялата книга" не може да се осъществи фрагментарно: околната среда е област, в която рефлектира всяка една страна от пазарната икономика. Оздравяването на финансовата и стопанската атмо-сфера би разрешило въвеждането на екологичните стандарти на Съюза, без с това да бъдат дисквалифицирани българските продукти.

II. Екологична политика

Eкологичната проблематика представлява обособен раздел и се вписва напълно в процеса на сближаване и постигане на критериите за интеграция с ЕС. Нещо повече, Европейското споразумение за асоцииране (ЕСА) изрично отбелязва, че проблемите на околната среда са от жизнено значение както за ЕС, така и за асоциираните страни, в това число и България, а сътрудничеството в областта на опазването на околната среда и на човешкото здраве се оценява като приоритет за страните по ЕСА (чл. 81, ал. 1). В процеса на хармонизацията и сближаването околната среда е изведена сред областите на особено внимание (ЕСА, чл. 70). Неслучайно секторът "околна среда" присъства трайно както в краткосрочните, така и в по-дългосрочните приоритети на програмата "Партньорство за присъединяване".

Причините за такова повишено внимание към екологичната проблематика са поне три. Първо, да се гарантира, че дейността на българската икономика и нейните продукти/стоки не съдържат екологични рискове за западните партньори както при тяхното производство, така и при тяхното потребление. Второ, да се гарантира (в духа на коректно партньорство), че реалната конкурентноспособност (цената) на предлаганите на вътрешния пазар български суровини и стоки съдържат в своята себестойност съпоставими разходи за опазване на околната среда, на природните ресурси и на човешкото здраве. И трето, да се гарантира, че България като страна по многостранни екологични споразумения (MEAs) споделя адекватно своите национални отговорности и заделя ресурси за смекчаване и решаване на регионални и глобални екологични проблеми, като климатичните промени, опазването на озоновия слой, биологичното разнообразие, трансграничните води и т.н. Като оценява необходимостта от тези усилия, ЕС приема да заделя допълнителни финансови ресурси за подобряване на екологичната ситуация в страната, за изграждане на екологичната инфраструктура, за усъвършенстване на управлението и на институциите, за ускорена хармонизация на законодателната основа и т.н.

От такова гледище подходите при извеждане на основните приоритети на екологичната политика в процеса на присъединяването следва да балансират както идейно-политическите, така и чисто прагматичните аспекти при задължителното съответствие на националните интереси с тези на Съюза, като се отчитат очакванията, препоръките и изскванията на партньорите. В този смисъл формулирането на приоритетите следва да фокусира върху онези дейности, които биха могли да разчитат на непосредствената финансова помощ и съдей-ствие от страна на ЕС в процеса на интеграцията и възможния преходен (post-accession) период на адаптация.

Без съмнение сближаването на националното законодателство с това на ЕС е главният инструмент за изграждане на пазарната икономика на страната в преходния период, както и ключов механизъм в процеса на едно предстоящо присъединяване на Република България към Съюза. По същество Стратегията за подготовка за присъединяване на асоциираните страни от Централна и Източна Европа от Есен (1994) представлява процес на поетапно приемане на законодателството (acquis communitaire) на Съюза за единния вътрешен пазар.

Хармонизацията и сближаването на нашето национално законодателство с това на ЕС следва да осигури цялостното съответствие с критериите за членство (Копенхаген, 1993) и по-специално - по-нататъшното развитие на една функционираща пазарна икономика, засилване на капацитета на националната икономика да посрещне конкуренцията на европейския и световния пазар и в крайна сметка - да създаде реалните възможности за поемане на задълженията, произтичащи от членството в ЕС.

Постигането на целите, утвърдени от ЕС в Копенхаген (1993) като критерии за пълноправно членство, се поставя в основата на Правителствената програма за последователното интегриране на страната в европейските структури и особено на Националната програма за приемане на acquis communitaire (НППА). Периодичният преглед на съответствието има значение и като етапна оценка на темповете на сближаване, и като указание за действия с цел по-пълна хармонизация на екологичната проблематика с критериите за членство в Съюза.

Особено място следва да бъде отделено на устойчивото развитие при очертаване на приоритетите на националната екологична политика. В контекста на европейската интеграция фактът придобива особено значение доколкото устойчивото развитие се утвърждава като водещата екополитическа концепция на ЕС, намерила реализация в Петата програма за действие на ЕС "Към устойчивост" ("Towards sustainability"). Програмата на Съюза за политика и действие във връзка с околната среда и устойчивото развитие бе утвърдена от Съвета на министрите през декември 1992 г. Прогласяването и развитието на екополитическата философия на днешното българ-ско правителство следва да идентифицира ясно нейната европейска насоченост и може да се разглежда като една от предпоставките за последователната интеграция на страната в европейските структури. Още повече това се полага като ръководен принцип на икономическото сътрудничество между Общността и България съгласно чл. 72.2 на ЕСА. Подобна политика трябва да гарантира, че съображенията за опазване на околната среда ще бъдат свързани и с изискванията за хармонично социално развитие.

За съжаление опитите за институционализация на устойчивото развитие след UNCED (например чрез създаване на т. нар. Междуведомствен съвет за приоритетни проекти за околна среда с Решение на МС № 483/1993) не доведоха до очакваните резултати за по-пълна интеграция на екологичната проблематика в секторните стратегии и политики. Нещо повече, правителството разглежда устойчивото развитие като фаза, а не като цел на своята икономическа, екологична и социална политика, въпреки че в своята програма "България 2001" то декларира устойчивото развитие като принципната основа на екологичното законодател-ство и управлението на природните ресурси.

По-надолу са развити схематично виждания за едно възможно структуриране на набор от приоритети на националната екологична политика в процеса на сближаване и приемане на acquis и по-нататък - на присъединяване на Република България към ЕС с особено внимание към въздействието на този процес върху екологичните приоритети и оценката за съответствие с критериите за членство от Копенхаген.

1. Съответствие с критериите за членство в ЕС

Следващите коментари върху съответствието на екологичната политика с критериите следват по-скоро съдържанието, отколкото стриктната им формулировка, дадена в Копенхаген.

1.1. Конституционни гаранции

В Конституцията на Република България, приета през юли 1991 г., са заложени общите принципи и са закрепени неотменими права и задължения на гражданите и на държавата с отношение към околната среда. Така например чл. 55 постановява, чe "гражданите имат право на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и норми. Те са длъжни да опазват околната среда". Във връзка с това чл. 15 определя и задълженията на държавата да "осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използуване на природните богатства и ресурсите на страната". По-нататък, в чл. 18 се определят като изключителна държавна собственост "подземните богатства, крайбрежната плажна ивица, републиканските пътища, както и водите, горите и парковете с национално значение, природните и археологичните резервати, определени със закон" и суверенните права "върху континенталния шелф и в изключителната икономическа зона за проучване, разработване, използуване, опазване и стопанисване на биологичните, минералните и енергийните ресурси на тези морски пространства", които следва да гарантират прогласеното в чл. 55 право, както и задължението на държавата да стопанисва и управлява държавните имоти "в интерес на гражданите и на обществото" съгласно чл. 18(6).

Съществено значение за процеса на присъединяването има и разпоредбата на чл. 5(4), че "международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила..., са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат". Доколкото действието на Конституцията е непосредствено (чл. 5(2)), международноправните документи (конвенции, договори, споразумения) с ЕС и неговите страни-членки могат да оказват непосред-ствено позитивно въздействие върху процеса на приемане на acquis в областта и на околната среда, докато се извършват необходимите процедури за интеграция на договореното във вътрешното национално законодателство.

Сред прогласените права на гражданите особена стойност имат "правото на мнение" (чл. 39), "правото на свободно сдружаване" (чл. 44), "правото на информация" (чл. 41) и други неотменими права, които очертават конституционните рамки за гражданското поведение и участието на обществеността в процеса на вземане на решения и управлението на околната среда.

1.2. Екологично законодателство

Като цяло екологичната законодателна реформа има за цел да въведе един по-добър правов ред в областта на опазването на околната среда и човешкото здраве, да регламентира и регулира социалното и икономическото поведение на индивидите, юридическите лица и стопанските субекти в рамките на утвърдените национални и международни норми и стандарти, така че да се гарантира конституционното право на българските граждани да обитават благоприятна и здравословна околна среда. Законотворческият процес е труден и бавен, колкото повече се разгръща законодателството, толкова по-прецизни съгласувания между действуващи и проектирани актове са нужни, за да се избегнат възможните противоречия между тях. Съществено за управлението на околната среда е последователното прилагане на принципа на "интегрираната политика" и включването на екологичните изисквания в другите, особено в отрасловите политики, както изисква чл. 130r(2) на EEC Treaty.

Единодушно е становището, че досега действуващите екологични закони не съответствуват на новите социално-икономически условия, които се формират в страната след 1989 г. Въпреки ускорената законодателна дейност напоследък, към момента все още действуват 27 закона и десетки подзаконови актове (правилници, наредби и др.) с отношение към околната среда, повечето от които с десетилетна възраст.

Очаква се работата по привеждане в съответствие на националното екологично законодателство с това на ЕС да съставлява основната част от дейността на компетентните институции в следващия период. В обхвата на НППА могат да се изброят поне 51 европейски директиви, регламенти, решения и препоръки в компетентността на Министерството на околната среда и водите, сред които над 40 нямат засега аналог в българското законодателство.

Тук следва да се изтъкне и едно съществено различие между текущото национално екологично законодателство и това на Съюза. У нас все още доминира т.нар. компонентен подход (преодолян от ЕС още през 80-те години) за регулиране на публичните отношения и за нормиране на параметрите с цел опазване на отделните компоненти на околната среда (въздух, води, почви, и т.н.). Съвременният подоход на 90-те години, особено след Европейския договор от Маастрихт (ЕU Treaty) е напълно ориентиран към изграждане на вътрешния пазар на Съюза и защитата на потребителя, в т.ч. и от рисковете от околната среда, генерирани в процеса на производството и потреблението на стоки и услуги (вж. чл. чл. 130k-130r на ЕU Treaty). Вероятно поради това, някои неудовлетворителни оценки на ЕС за състоянието на националното екологично законодателство могат да се дължат на различията в тези два подхода. Фактът обаче следва да стимулира една последователна преориентация на следващите стъпки в процеса на възприемане на acquis в посока към съвременния подход на Съюза.

При оценката на съответствието следва да се отчита и обстоятелството, че като нормативен документ директивите на ЕС съдържат преди всичко препоръки за действие, процедурни правила, срокове за постигане на целите и отделни гранични стойности (норми, лимити), които страните-членки инкорпорират в националното си законодателство според своите възможности да посрещнат обявените цели. Така например Директива 85/210 за въвеждане на безоловния бензин в Съюза определя лимит на оловото до 0.15 г/л. По-късно с Директива 87/416 се препоръчва на страните-членки да забранят продажбата на оловен бензин, което бе възприето в различна форма и степен от отделните страни-членки. Примерът илюстрира един възможен подход при сближаването с екологичното законодателство и нормите на Съюза, с точни разчети на националните ресурси с оглед на въздействието върху икономиката при възприемане на европейските директиви. Ако примерът с безоловния бензин се разгърне за българските условия, то нашите производители ("НЕФТОХИМ", "ПЛАМА") са постигнали нормата от 0.15 г/л, но реализират на вътрешния пазар едва 5% от продукцията на безоловен бензин, т.е. целта да се намалят емисиите на вредните оловни аерозоли от транспортните средства не се постига. Износеният автомобилен парк и високата цена на каталитичните устройства не привличат потребителя, въпреки по-ниските акцизи и занижената цена на безоловния бензин и възприетите високооктанови стандарти за видовете бензини, разпространявани в страната. Производството на безоловен бензин за непосредствено потребление от автомобилни марки без каталитични устройства обаче налага технологична реконструкция в "НЕФТОХИМ" например на стойност над 50 млн. USD, а една цялостна рехабилитация на производствените мощности тук, целяща минимизиране на въздействието върху околната среда при производството на нефтопродукти, изисква други 120 млн. USD. Разработваната Национална програма за увеличаване потреблението на безоловни бензини следва да предложи разумни опции за съответните политики с минимален импакт върху икономическото развитие на страната.

Висока е и цената за редукцията на серните газове съгласно хармонизираната с нормите на ЕС (Решения 81/462 и 86/277) Наредба за допустимите емисии (концентрации в отпадъчни газове) на вредни вещества, изпускани в атмосферата (ДВ, бр. бр. 81 и 87/1991) и последната Наредба № 14 за норми на пределно допустими концентрации на вредни вещества в атмосферния въздух на населените места (ДВ, бр. 88/1997). Разработени по силата на задълженията на България като страна по МEAs, с Наредбата се въвеждат норми, за постигането на които се предполагат инвестиции в размер над 1 млрд. USD само за рехабилитация на енергийния сектор през следващата декада. За сравнение Западна Германия вложи 29 млрд. DЕM за 12 години до 1989 г. за десулфуризация на димните газове от ТЕЦ.

Аналогично необходимите инвестиции за редукция на емисиите от парникови газове (25 млрд. тона през следващите две декади) се оценяват на 4 млрд. USD. Първото национално съобщение за глобалните промени на климата (1996) предлага няколко сценария за посрещане на задълженията на България към МЕАs, сред които мерките за енергийна ефективност и намаляване на загубите при преноса се приемат за най-поносими и ефикасни (1.9 USD за тон редуциран еквивалент на въгледвуокиса), сравнени с рехабилитацията на ТЕЦ (28 USD за тон въгледвуокис). Очевидно националната енергийна стратегия и политики изискват нов екологичен прочит и осмисляне на въздействието на възприеманите равнища и норми върху българското национално стопанство. Следва енергично да се търсят партньори за съвместно прилагане (joint implememntation) на мерките за снижаване на емисиите от вредни газове в рамките на ЕС и асоциираните страни.

Българските национални норми (лимити) за околна среда са в процес на съгласуване с действуващите в ЕС нормативи. Следва да се изтъкне обаче, че приетите напоследък специални екологични закони изискват интензивна работа за разработване на съответните подзаконови актове, както е разпоредено в самите закони. Така например само от Закона за чистотата на атмосферния въздух (1996) произтичат 9 подзаконови акта, от които напоследък в действие влезе само един (цитираната по-горе Наредба № 14/1997). Аналогично от Закона за ограничаване на вредното въздействие на отпадъците върху околната среда (1997) произтичат поне 18 подзаконови акта, чиито разработка и утвърждаване трябва да следват ускорена процедура с оглед ефективното прилагане на закона.

Очевидно интензивната работа по възприемане на acquis предполага еднo същественo въздействие върху капацитета на институциите със законодателна и разпоредителна власт да поемат в относително кратки срокове инициативите за хармонизация и изравняване на екологичното законодтелство с нормите на ЕС. Очаква се Съюзът да подпомогне специализираното обучение на управленски и изпълнителски кадри за засилване на капацитета по непосредственото прилагане на европейските процедури, норми и стандарти. В този случай може да се предположи, че процесът на сближаване на българските екологични норми с тези на ЕС ще се развива ускорително, успоредно с очакваната засилена законодателна дейност, която да закрепи количествените характеристики на околната среда в правни норми и регламенти, хармонизирани с европейските.

Нараства и броят на стандартите за околна среда, съгласувани с международната система ISO: само за 1994-1996 г. са разработени 42 стандарта за оценка и анализ на параметрите на околната среда с отчитане на нарастващите технико-аналитични възможности на Националната система за екологичен мониторинг (НАСЕМ). Системите стандарти ISO-9000 и ISO-14000 ускорено се въвеждат в редица сектори и отделни предприятия, особено с продукция, ориентирана към експорта.

Във всички случаи по-нататъшното сближаване на националните норми с тези на ЕС следва да се стреми приоритетно към уеднаквяване на процедурите за регулиране и контрол върху дейностите с ефекти върху околната среда и човешкото здраве и за защита на потребителя. Що се отнася до техническите стандарти и норми за качеството на околната среда и на продуктите, то хармонизацията следва да балансира разчетите на въздесйтвието върху националната икономика и необходимостта от въвеждането им с оглед на икономическите/пазарните интереси. Процесът на хармонизация и приемане на acquis следва да се развива постъпателно и по възможност - обвързан с конкретна техническа и финансова помощ от страна на ЕС, чието екологично законодателство се разгръща вече повече от 25 години.

1.3. Развитие и укрепване на институциите

Създаването на орган с ранг на министерство (Министерство на околната среда от 1990 г., а от 1997 г. - Министерство на околната среда и водите (МОС), се приема за сериозна институционална стъпка в посока оптимизиране на държавното регулиране и сближаване с европейските представи за структура и организация на управлението на сектора. В състава на Великото народно събрание и последващите състави на Народното събрание функционират постоянни парламентарни комисии по въпросите на околната среда и водите. В страната са регистрирани над 200 неправителствени екологични организации (NGOs) и няколко политически партии с екологична насоченост, част от които с парламентарно присъствие като коалиционни партньори.

Може да се приеме, че съществуват предпоставки и условия за изграждане на адекватна институционална система за управление на околната среда. Трябва да се признае обаче, че тя не е съвършена. След 1989 г. екологичното ведомство претърпява неколкократни реорганизации, като до 1995 г. структурата на ведомството се изгражда на компонентен принцип (звена по води, въздух, почви, отпадъци и т.н.). По сходен начин са структурирани и регионалните органи за околна среда (РИОС). В периода 1995-1996 г. бе възприет модел, който до голяма степен съответствува на аналогичните структури в редица западноевропейски страни и в повечето страни от Централна и Източна Европа (ЦИЕ).

Функциите и задачите на държавния орган за екологична политика се реализират в пет основни направления: екологична политика и развитие; приложение на регулаторите; опазване и контрол върху околната среда; природни ресурси и природоползуване, вкл. води, подземни минерални ресурси, биоразнообразие и защитени природни обекти. Важно място в структурата на ведомството заема международната дейност, коор-динацията на интеррегионални програми и проекти, както и взаимодействието с обществеността, неправителствените организации и медиите. Развойната и проучвателната дейност на министерството се осигуряват от специализираната му структура Национален център за околна среда и устойчиво развитие.

От 1997 г. в компетентността на МОСВ се интегрираха и задълженията на бившите Национален съвет по водите и Комитет по геология и минерални ресурси. Започналата реформа на държавната администрация, в т.ч. и на екологичната, е насочена към подобряване на нейната работа и повишаване на ефективността на управлението на всички равнища. Разширени бяха правомощията на министъра на околната среда и водите, който има и задължението да координира функциите на други министерства и ведомства с отношение към екологичните проблеми.

Следва да се изтъкне, че остарялото екологично законодателство делегира права и задължения по опазване на околната среда и екологичен мониторинг и на други държавни органи и ведомства, при което често се припокриват и дори конкурират определени правомощия. В това отношение особено показателен е институционалният спор за компетентност между бившия Комитет по горите (сега Национално управление на горите в състава на Министерството на земеделието, горите и аграрната реформа) и МОС при управлението на защитените природни територии. Такива конфликти концентрират вземането на решения на високите управленски равнища (Министерския съвет, ведомствата), с което се отслабват функциите на регионалните звена и на местните власти. В редица отраслови ведомства бяха закрити или кадрово ощетени съществуващи структури/служби за опазване на околната среда. Всичко това затруднява междуведомствения диалог при разработването и прилагането на консолидирана национална екологична политика.

Наложително е преодоляването на една тенденция към централизация на правомощията за сметка на възприемането на преобладаващо хоризонтални мерки за управление с развитие на междусекторната политика и подобряване на координацията между компетентните държавни органи, разширяване на правомощията на местните власти, активно привличане на големите обществени групи: частния бизнес, академичната общност, професионалните съсловия, жените, младежта. Засега единствено публичните обсъждания на оценките за въздействие върху околната среда (EIAs) са законово закрепената възможност на обществеността да участва в процесите на вземане на екологични решения, като изключим традиционното участие на NGOs в дискусиите по отделни намерения и действия на екологичните власти.

Както се признава в "Bulgaria. Environmental Strategy Study Update and Follow-Up" (WB Report No. 13493-BUL, 1994), доминиращите преди командно-контролни механизми за управление, необвързаността с икономическите регулатори и процеси, както и традиционното наблягане върху техническите умения на кадровия ресурс доведоха до създаването на деформирани централни и регионални екологични институции, в които се съчетават богат технически опит и експертиза със слаби аналитични и управленски умения. Някои нововъведения и разкриване на нови структурни звена във ведомството за околната среда през последните години не доведоха до осезаемо оптимизиране на управлението на околната среда. Следва да се настоява за продължаване на ценното съдействие на ЕС, вкл. чрез Програма PHARE, за специализирано обучение на управленски и изпълнителски кадри.

1.4. Трансформация на собствеността (приватизация)

Ускореното развитие на приватизацията се определя като основна задача в правителствената програма "България 2001" и в действията по подготовката на страната за пълноправно членство в Съюза, в т. ч. и НППА. От теоретично гледище проблемът за собствеността върху средствата за производство, включително земята, няма непосредствено значение за състоянието на околната среда. Презумпцията е, че всеки собственик ще стопанисва собствеността си в рамките на действуващите екологични норми и стандарти, без да ощетява околната среда и здравето на човека. В практически план обаче процесът на смяната на собствеността опира до проблема за екологичната отговорност (environmental liability) за нанесени в миналото щети върху околната среда. Разбираемо е нежеланието да се влагат средства в предприятия с остаряла, занемарена и дори липсваща техника (инсталации, съоръжения) за пречистване, причиняваща замърсяване и щети на околната среда. От това гледище екологичната оценка на стопански обекти, предложени или подлежащи на приватизация, може да се явява като въздържащ или дори отблъскващ фактор за потенциалния приватизатор или да води до чувствителен отбив от предлаганата цена. Инвеститорите не са склонни да поемат неизвестни и вероятно тежки отговорности за минали действия или бездействия, като предпочитат да се насочват към незамърсени или незастроени обекти и терени, вместо да модернизират и преустройват съществуващи стопански единици, понякога с тежко екологично бреме.

Проблемът с отговорността за минали въздействия върху околната среда е уникален за страните с преходна икономика, доколкото доскоро в тях собствеността върху средствата за производство и (в повечето случаи) върху земята бе държавна. Поради това най-често отговорната страна е самото правителство, което следва да мобилизира необходимите ресурси за отстраняване на нанесените в миналото екологични щети и за компенсиране на ощетените собственици. В законодателството на Съюза липсва специална правна регламентация, освен някои най-общи, дори неясни дефиниции в Конвенцията на Съвета за Европа по гражданската отговорност за щети, причинени от опасни за околната среда действия (1993, Лугано) и Препоръка R 93/1993 на Комитета на министрите на страните-членки на Съюза.

Съответно у нас законодателят е уредил въпроса с & 9, ал. 1 на ЗООС, съгласно който при приватизация, реституция или инвестиране за ново строителство чуждестранни и български физически и юридически лица не носят отговорност за екологичните щети от минали действия или бездействия. По силата на ал. 2 тези обекти се подлагат задължително на EIA за щетите, причинени до момента на реституция или приватизация. В тази връзка е създаден административен ред за оценяване на екологичното състояние на обектите в приватизация съгласно т. 11 на Приложение по чл. 2 на Наредбата за условията и реда за предоставяне на информация при продажбите по Закона за приватизацията на държавните и общинските предприятия.

Слабост на процедурата е, че в тази информация не се определя размерът на щетите от минали замърсявания, както и необходимите средства за привеждане на обекта в границите на действуващите норми и стандарти, въпреки че подходът е подсказан нормативно в чл. 6, ал. 3 на Наредбата за оценката на обектите, подлежащи на приватизация. Липсата на количествен измерител на щетите (реални и потенциални, минали и бъдещи), които обектът нанася върху околната среда, следва ускорено да се запълва с оглед развитието на правната норма по & 9 на ЗООС в подзаконови регламенти за практическото є приложение. Задължителната, макар и ориентировъчна стойност-на оценка на щетите, ясното разпределение на задълженията на държавата и новия собственик по отстраняване на щетите или за привеждане в съответствие с екологичните норми следва да преодоляват възможните пречки пред приватизацията на стопански обекти с екологични проблеми. Още повече подобен опит съществува в други страни от ЦИЕ, обобщен с помощта на PHARE и други институции (например OECD, EBRD и др.).

Въвеждането на утвърдена методика за определяне на миналите екологични щети има важно значение в хода на една вече започнала интензивна политика на касова приватизация с привличане на чуждестранни инвеститиори. Практиката от няколко случая показва поне двата крайни случая: недооценяване на съществуващата екологична ситуация (в случая със "Соди"-Девня) или твърде детайлното оценяване на всички възможни екологични аспекти (в случая с МДК-Пирдоп). И в двата случая обаче държавата следва да мобилизира и/или пренасочва ресурси за ликвидиране на миналите щети, а гражданите да понасят последствията от редукцията на заделяните средства за социални и други фондове на един обременен бюджет. За разрешаването на екологичните проблеми само за МДК-"Пирдоп" са необходими около 50 млн. USD, част от които се заемат от Световната банка.

Проблемите на екологичната отговорност за нанесени в миналото щети върху околната среда стои в непосредствена връзка с въпроса за обема на чуждестранните инвестиции. Изпълнението на декларираните от правителството намерения да осигурява еднаквото третиране на чужестранните инвестиции и улесняване на процедурите по установяване на чуждестранните инвеститори вероятно ще удовлетвори само част от задълженията на страната по силата на ЕСА. В известна степен възможността да се придобива собственост и да се инвестира в страната ще зависи и от екологичната отговорност за минали щети върху околната среда в контекста, разгледан по-горе. Необходимо е да се развие и регламентира система от специализирани мерки, които да повишават атрактивността на екологично проблемни обекти или целево да насочват външни инвестиции в обекти и проекти за околната среда на страната.

Възможни са различни механизми, които следва да бъдат не само правно, но и икономически обосновани с оглед привличане на чуждестранни инвестиции и оживяване на икономическата активност. Сред тях може да бъде и последното допълнение на Наредбата за реда за определяне и налагане на санкции при увреждане и замърсяване на околната среда над допустимите норми (ДВ, бр. 34/1997), с което се отлага или отменя събирането на санкциите, ако собственикът/инвеститорът вложи съпоставими средства за отстраняване на причините за екологично несъответствие (чрез машини, съоръжения, технологии, дейности за възстановяване или почистване и т. н.). Засега единствено Законът за ограничаване на вредното въздействие на отпадъците върху околната среда (ДВ, бр. 86/1997) предвижда данъчни и други фискални облегчения за дейности, свързани с третирането на битовите и неопасните промишлени отпадъци, в т. ч. за повторното ползуване (reusing) и рециклирането им (recycling).

1.5. Защитни и облекчаващи механизми в търговските отношения

При развитието на стопанските отношения и либерализацията на търговията с ЕС и други страни могат да възникнат предпоставки за опити в страната ни да навлизат стоки, оборудване и технологии, които да нанасят щети на околната среда и здравето на човека. В тази насока законодателят е въвел преки забрани за внос на отпадъци и опасни вещества за складиране, депониране, унищожаване или рециклиране, използуване на лицензи и патенти, както и внос на оборудване и технологии, които създават опасност от замърсяване над границите на действуващите норми и стандарти (вж. чл. 7(1) и 7(4) на Закона за опазване на околната среда ЗООС). Вносът и транзитното преминаване на опасни отпадъци и вещества се допуска с разрешение на министъра на околната среда съгласно процедурата, установена с ПМС No 268/1996, която е съгласувана с редица директиви и наредби на Съюза (Directives 78/319/EEC, 84/631/EEC, 91/689/EEC, 93/259/ЕЕС, Regulations EEC 1734/88, 428/89, 2455/92) и Базелската конвенция за контрола върху трансграничния превоз на опасни отпадъци и тяхното депониране (1989). Забраните и ограниченията впрочем съответствуват на чл. 36 на ЕCA, доколкото "са предприети ... за защита на здравето и живота на хората, животните и растенията". Аналогично чрез ежегодните постановления по режима на вноса и износа правителството последователно поддържа забрани за вноса на вещества и техника с озонразрушаващ потенциал в съответствие със задълженията на страната по MEAs.

Подобно защитно значение за околната среда и здравето на населението следваше да имат и въведените с ПМС № 2/1993 такси за внос на стари (над 10 години) и употребявани автомобили. По силата на задълженията, поети от България според чл. чл. 11.4 (Приложение VII), 13 (Приложение VIII) и 14.1 на ЕСА, и след присъединяването към Световната търговска организация (WТО) тази бариера пред вноса отпадна. Като следва принципа на еднаквото третиране, една защитна мярка за околната среда и здравето на човека следва да бъде възприета и специфицирана за всички (местни и вносни) автомобили, които не притежават каталитични устройства или конструктивната възможност да потребяват безоловни бензини. Защитата на човешкото здраве и околната среда от оловни аерозоли и други вредни и опасни компоненти, излъчвани от транспортните средства, е ясно дефиниран средносрочен приоритет на националната екологична стратегия.

Задълженията, поети от България по силата на чл. 14.3 (Приложение IX) на ЕСА, следва също да бъдат внимателно преценени. Отпадането на въведения преди разрешителен/лицензионен режим при износа на скрап и отпадъци от черни и цветни метали има не само икномическа, но и определена екологична цена. Основната цел следва да бъде насочването на този суровинен поток от метални артикули към вторична преработка вътре в страната. По експертни оценки възстановяването на потребителските качества на електролитната мед от медни отпадъци например струва до 20% от стойността на получаването є от първичната суровина (концентрат). При това на практика без допълнително излъчване на замърсители (серни газове, арсен, други тежки метали) или въздействия върху околната среда, неизбежно съпътствуващи цикъла от добива на руда до крайния продукт. Освобождаването от бариерите пред износа на метален скрап и отпадъци като последица неизбежно ще води до продължващо натоварване на околната среда на страната и експорт на екологични ползи, вместо потреблението им у нас.

В ежегодните постановления на Министерския съвет, регулиращи режима на вноса и износа, трайно присъствува политиката на облегкчаване на условията за търговия (освобождаване от импортни мита) за цели групи от стоки (апаратура, инсталации, съоръжения, резервни части, софтуер, реактиви и др.), предназначени за екологичен мониторинг, пречистване на отпадни и питейни води, за преработка и депониране на отпадъци, за алтернативни енергийни източници, за вещества и техника без озоноразрушаващ потенциал и др. Следва да се изтъкне, че подобна едностранна мярка на българското правителство създава преференции при вноса на модерно оборудване, технологии и материали за целите на опазването на околната среда. Препоръчително е да се търсят възможности за реципрочно прилагане на принципа на еднаквото третиране и екологичните съображения да се включват при търговското договаряне на определени тарифни позиции за такива стоки и услуги, които биха поставили български производители и потенциални износители в равностойно положение спрямо своите партньори от Съюза.

Може да се приеме, че подобно състояние е временно с оглед на генералната тенденция за либерализация на търговията със страните на ЕС и други партньори, но във всички случаи следва да се поддържат възможно по-дълго някои условия или ограничения, които имат непосредствено негативен ефект върху околната среда на страната. От друга страна, следва целево да се създават предпоставките за премахване на подобни ограничения чрез последователна политика на инвестиране в околната среда за технологично обновление, достъп до напреднали и върхови технологии, оптимизиране на пречиствателните съоръжения и т. н.

Член 14 на ЗООС задължава производителите на стоки и услуги, техните посредници и търговците да предоставят на купувача и потребителя (писмена или устна) информация за съставките на стоките и услугите, които са вредни, както и за възможните негативни въздействия върху здравето и околната среда. Нормата е частично хармонизирана с Наредбата на ЕС (Regulation № 880/92) за схемата на присъждане на еко-етикети (eco-labels): всеки производител или първи вносител има право да претендира пред компетентния (държавен) орган за този знак за екологично качество.

Тази възможност за конкурентноспособно участие на българските стоки и услуги на международния пазар все още не е доразвита и регламентирана правно и административно. Високите пазарни цени на стоки, особено на хранителните, с гарантиран екологичен произход и потребителски качества могат да представляват сериозно приходно перо по износа. Наложително е ускорено да се развие тази правна норма в цялостен държавно гарантиран механизъм, адекватен на европейските директиви, за присъждане на еко-етикети с възможно най-благоприятни последици за българския износ и стопанство. От друго гледище такива схеми са най-близо до принципите за защита на потребителя, върху които се изгражда модерната екополитика на Съюза и които липсват съвършено като уредена законова материя у нас.

1.6. Развитие на гражданско общество с европейски ценности и стандарти

Едно от постиженията в процеса на прехода е изграждането на съвременно гражданско общество, проявено както в конституционно закрепените основни човешки права, така и в свободата за действие в социалния живот на страната на политически, синдикални, обществени и други организации. Основен елемент на успеха за всяко действие за опазване и подобряване на околната среда е подкрепата на обществеността. В хода на децентрализацията на отговорностите и задълженията по опазването на околната среда и като съществен елемент на екологичната стратегия разширяващото се участие на обществеността в процеса на вземане на решения има ключово значение за ефективността на политиките за управление.

В текущата практика обаче това участие е регламентирано само по силата на чл. 23а на ЗООС и чрез Наредба № 1 за оценка за въздействието върху околната среда (ДВ, бр. 73/1995), според които обсъждането на представените резултати по EIA се организира с участието на местната администрация, обществените организации, обществеността и заинтересованите физически и юридически лица. В проекта на Закон за водите (версия от 1997 г.) се предвижда създаването на Консултативни съвети по водите (т. нар. Басейнови съвети) към регионалните органи за управление на този ресурс с цел да съгласуват интересите на местните потребители с държавната водостопанска политика/програма за съответния водосбор. Аналогични консултативни органи с широкото участие на обществеността и NGOs при управлението на националните паркове бяха предвидени в проекта на Закон за защитените територии от 1993 г., но в последната версия от 1997 г. тази възможност за регламентиране участието на обществеността беше изоставена.

МОС последователно прилага политика на откритост и партньорство с обще-ствеността и привлича нейни представители в органи за координация и управление, например в Управителния съвет на Националния фонд за опазване на околната среда (НФООС), както и в съответните Регионални експертни съвети. Специализиран отдел на МОС "Информация и общественост" осигурява контакти и сътрудничество с над 180 неправителствени екологични и природозащитни организации в страната. Техни кампании и проекти, свързани с дейности по опазване на околната среда и биологичното разнообразие, по разпространението на екологични знания и обучението на подрастващи и граждани, издателски и популяризаторски инициативи и т.н., се подпомагат със средства на НФООС. Освен това МОС издава и разпространява при свободен достъп ежедневни, седмични и тримесечни бюлетини с данни за параметрите на околната среда и за екологични инциденти, както и Годишник за състоянието на околната среда. По силата на чл. 4 на ЗООС ежегодно Министерският съвет следва да внася за обсъждане в Народното събрание Годишен доклад за състоянието на околната среда, който след утвърждаване се публикува като Зелена книга и се предоставя за ползуване на ведомства, институти, медии, политически и обществени формации и т.н. Засега през съответната законова процедура са преминали само докладите за 1994 и 1995 г., в процес на подготовка е годишният доклад за 1996 г.

Въпреки това достъпът на гражданите и обществеността до екологична информация по смисъла на Глава II на ЗООС се счита за недостатъчно регламентиран. Последните допълнения на чл. 15 на ЗООС (вж. ДВ, бр. 13/1997) предвиждат МС да издаде специална Наредба за регламентиране на достъпа на лицата до информация за състоянието на околната среда. Може да се очаква, че този акт ще съответства не само на общия смисъл на Директива 90/313/ЕЕС, но и на Ръководните принципи за участието на обществеността в процеса на вземане на решения в областта на опазването на околната среда на UN/ECE (1996), утвърдени от Третата министерска конференция "Околна среда за Европа" (1995).

1.7. Участие в международния екополитически диалог

Интегрирането на България в европейските икономически, политически и други структури, в т. ч. екологични органи и организации, е ключов приоритет на правителството. За постигането на тази цел българското правителство последователно задълбочава участието си в структурираните отношения с ЕС, в двустранното сътрудничество, в общите действия по глобални въпоси на опазването на околната среда, и т.н. В същото време следва да бъдат удовлетворявани ускорено всички предварителни условия и изисквания за присъединяване към Съюза, които създават необходимата рамка на политически, законодателни, икономически и, разбира се, екологични предпо-ставки за интеграция в ЕС.

Съгласно Стратегията за подготовка за присъединяване..., утвърдена от ЕС в Есен (1994), първостепенно значение ще има установяването на "структурирани отношения" между асоциираните страни от Централна и Източна Европа и институциите на Съюза. Структурираният диалог следва да обхваща областите и правомощията на ЕС, особено тези с трансевропейско измерение, вкл. енергетиката, околната среда, транспорта и др. Постигнато бе принципното съгласие от 1995 г. министрите на околната среда да провеждат ежегодни срещи с асоциираните партньори за обсъждане на въпроси от общ интерес. Впрочем още преди официалното решение от Есен, през октомври 1994 г. в Люксембург се проведе първата подобна среща по въпросите на околната среда. Участието на България в структурирания диалог по проблемите на околната среда ще има важно значение за развитието не само на екологичната политика и проблематика на страната.

Изоставането и деформацията на реформите до 1997 г., в т. ч. в областта на околната среда, увеличи дистанцията с ЕС, съпоставено с други асоциирани страни от ЦИЕ. Необходими са мерки за активизиране участието на страната в структурираните отношения със Съюза в посока дефиниране на позициите в диалога по широк кръг от проблеми на опазването на околната среда, природните ресурси и биологичното разнообразие; интеграцията на проблемите на околната среда в развитието на промишления, енергийния, аграрния, транспортния и други стопански сектори. Съществуват предпоставки за извеждане на България на лидерска позиция в областта на екополитиката сред балканските страни и сред страните от Централна и Източна Европа.

Необходима е допълнителна работа за очертаване на параметрите на диалога и мястото на страната ни между асоциираните страни по въпросите на мобилизацията на финансови ресурси за околна среда и развитие, по инкорпорирането на екологичната проблематика в бизнеса, индустрията и частния капитал, по реализацията на средно- и дългосрочни програми за развитие на инфраструктурата и транспортните коридори и т.н. Всеобщо е признанието, че развитието на икономическите регулатори и особено на стимулиращите мерки като инструмент на екологичното управление у нас изостава. Продължава държавното субсидиране на сектори с твърде негативно въздействие върху околната среда, например енергетиката, черната металургия. Във връзка с ниското жизнено равнище на населението обаче възможно е да се договаря удължаване на преходните срокове, които да бъдат използвани за предприемане на мерки за екологичното оздравяване на секторите и генериране на ресурси за публичната екологична инфраструктура. Очаква се ЕС чрез различни програми да продължи да подпомага развитието на публичната екологична инфраструктура, енергийната ефективност, ядрената безопасност, квалификацията на кадри в сектора за управление на околната среда и т.н.

Чрез своята Програма PHARE Съюзът осигурява финансова и техническа помощ за страните от ЦИЕ в прехода им към демократично гражданско общество с функционираща пазарна икономика. За България тази помощ в областта на околната среда започна през 1990 г. с определянето на първите 3.5 млн. ECU за оборудване за мониторинг на въздуха. Съгласно подписаните и изпълняваните досега меморандуми по индикативната програма за околната среда на България са заделени над 30 млн. ECU. Основните цели на проектите, реализирани в периода 1990-1993 г., бяха разгръщане на техничeските възможности на НАСЕМ чрез доставка на съвременно аналитично оборудване, обучение на специалисти и техническа консултация от външни експерти при експлоатацията на доставената апаратура. С насищането на основния контур на НАСЕМ с необходимото оборудване от 1994 г. инвестиционният елемент в индикативната програма започна да се разширява. Все още в работните програми до 1994 г. преобладават прединвестиционните проучвания, но делът на преките инвестиции в екологични обекти след 1995 г. се предполага да надхвърли 30%. Подобна тенденция следва да се поддържа и разширява, като постепенно се увеличава делът на българските експерти-консултанти и изпълнители на отделните инвестиционни проекти.

МОС е въвлечено в изпълнението и на други екологични програми и проекти, финансирани от Програмата PHARE, като например трите подпроекта на международната Програма CORINE (CORINE-AIR, CORINE-LAND COVER и CORINE-BIOTOPS) и суплемента MARS, които следваше да завършат през 1995/1996 г. Чрез тях се създава единна информационна основа (GIS) за асоциирането на националния мониторинг за околната среда към мрежата, разработвана от Европейската агенция за околна среда (EEA) в Копенхаген.

Все по-значимо следва да бъде българското участие и в проектите за трансграничното сътрудничество между Гърция и България, финансирани чрез PHARE и INTERREG. През 1994 г. бе подписан финансов меморандум с работна програма, където в сектора за околната среда са предвидени 7 млн. ECU. Пакет от проекти за финансиране до 2000-та година бе одобрен по принцип и се конкретизира ежегодно. Може още да се желае, що се отнася до формулирането на редица от планираните проекти, особено в областта на съвместното използуване на природните ресурси (води, гори, минерални рудни и нерудни изкопаеми) с оглед посрещане на национални приоритети на екологичната политика в приграничните райони.

Значението на двустранното сътрудничество със страните-членки на ЕС в областта на околната среда не се нуждае от специално аргументиране. Прякото междуведомствено сътрудничество между МОС и неговите аналози в страните на ЕС съществува засега единствено с Германия (1993) и Дания (1994). В рамките на подписаните споразумения за сътрудничество се развиват двустранни отношения по набор от общи приоритети и проекти за управление и опазване на околната среда, като страната е ползвател на помощи в значителни размери за обучение и квалификация, за екологична апаратура и оборудване, за изграждане на обекти на екологичната инфраструктура и т.н.. За съжаление редица страни на ЕС нямат осезаемо и непосредствено присъствие в екологичната проблематика на България (Франция, Холандия, Испания, Австрия и др.). Развитието на двустранните отношения и с тях следва приоритетно да се развива в специфични области на управлението на околната среда, природните ресурси и биологичното разнообразие.

Важно място в двустранните междуведомствени отношения се отделя на диалога и договарянето с партньори от Централна и Източна Европа, както и с други страни в преход. Българското МОС провежда линия за преодоляване на нездраво съперничество в привличането на външни ресурси за околната среда и развитието от налични фондове за ODA, целеви програми на ЕС и др. През 1995 г. страната бе домакин на предварителната среща на министрите от ЦИЕ като подготовка за Третата министерска конференция "Околна среда за Европа". Като се изключи конвенцията между България и Румъния за сътрудничество в областта на опазването на околната среда (1992), засега обаче няма друга подобна междудържавна договореност с асоциирани към ЕС партньори. Споразумения за двустранни отношения между аналогични екологични ведомства бяха подписани с Беларус (1995) и Словакия (1995). Чрез размяна на писма между министрите бяха направени официални предложения до Полша, Русия, Унгария за развитие на двустранни междуведомствени отношения в околната среда, които се проучват.

Що се отнася до страните от Балкан-ския регион, то съществува проект за Споразумение със съответното ведомство на Турция, по който все още се очаква реакцията на турската страна. От страна на Гърция неколкократно е декларирана готовност за започване на диалог по въпроси на околната среда, който да доведе до споразумение за сътрудничество между двете ведомства. През 1996 и 1997 г. са проведени срещи на министрите на околната среда на България и Сърбия и е установено сътрудничество по двустранни проекти. Контактите с ведомствата в Македония и Албания са епизодични, по повод общо участие в международни екологични прояви, но съществува готовност за разширяване на официалния диалог и договаряне за съвместни действия в областта на околната среда, които следва да се интензифицират.

Стартирал в навечерието на Конференцията на ООН "Околна среда и развитие" (UNCED), процесът "Околна среда за Европа" (ПОСЕ) се развива последователно. Домакинството на Третата министерска конференция (1995) беше сериозно предизвикателство за България и нейната екологична политика. Независимо, че ПОСЕ се ползва с високата политическа подкрепа от ЕС и всички европейски структури, неговото развитие протича противоречиво, доколкото по същество става дума за съгласуване на множество национални и корпоративни интереси при разпределението както на ODA, така и на ресурси от редица други фондове по текущите и бъдещите инфраструктурни и други програми с трансевропейски измерения, участието в пазара на собствеността в хода на приватизацията и т.н. Непосредствено преди Четвъртата министерска конференция (Дания, 1998) българското МОС следва ускорено да дефинира своите средносрочни приоритети в областта на околната среда, да уточни своите водещи партньори в процеса на интеграция с европейската екополитика, да очертае рамките на своите ключови инвестиционни проекти и инициативи за намаляване на замърсяването и възстановяване на околната среда, за съвместно приложение на политики, за технологично обновление на замърсяващи производства и други.

Присъединяването и ратификацията на международните екологични конвенции и договори/протоколи (MEAs) е необходима предпоставка за хармонизацията на националното екологично законодателство с acquis на ЕС. Нещо повече, това изискване се поставя като условие за сътрудничество по силата на чл. 81.4 и Протокол № 8 на ЕСА. В международноправната система, свързана с опазването и възпроизводството на околната среда, природните ресурси и здравето, страната има широко застъпено присъствие. България е страна по 38 многостранни и 8 двустранни конвенции и договори, ратификацията на други 3 подписани акта предстои. Проучват се условията за присъединяване и към други още 10 многостранни конвенции и договори с глобално или регионално значение за опазването на околната среда и развитието. Български експерти и специалисти участвуват непосредствено в работните органи на редица конвенции в рамките на органите и организациите на ООН (UNEP, CSD, FAO, ECE и др.).

От гледище на НППА и общоевропейското сътрудничество в областта на околната среда и въздействието върху вътрешния пазар следва да се отчита сериозното внимание, което ЕС отделя на Рамсарската конвенция за опазване на влажните зони с международно значение (Рамсар, 1979), Конвенцията за защита на озоновия слой (Виена, 1985) и последващите протоколи, Конвенцията за търговията със застрашени видове CITES (Вашингтон, 1973), Конвенцията за трансграничното движение на опасните вещества (Базел, 1989), Рамковата конвенция на ООН за глобалните климатични промени (Ню Йорк, 1992), Рамковата конвенция на ООН за биологичното разнообразие (Рио, 1992), както и на редица регионални конвенции, като Конвенцията за опазване на европейската дива флора и фауна (Берн, 1979), Конвенцията за трансграничния пренос на замърсяване на въздуха на далечни разстояния (Женева, 1979) с последващите протоколи, Конвенцията за оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст (Еспо, 1991), Конвенцията за опазване и ползване на трансграничните водни течения и международните езера (Хелзинки, 1992), Конвенцията за трансграничния ефект на промишлените аварии (Хелзинки, 1992) и други.

Към момента все още не са ратифицирани Хелзинкската конвенция за трансграничните води, както и някои протоколи към Виенската конвенция за озоновия слой и Женевската конвенция за трансграничното замърсяване на въздуха. Липсва движение и в процедурите за ратификация на двете субрегионални конвенции - Конвенцията за опазване на Черно море от замърсяване и Конвенцията за управление на водите на река Дунав с цел тяхното опазване, подписани през 1994 г. България не е страна по Конвенцията на ООН за борба с опустиняването (Париж, 1995) и по Конвенцията на Съвета за Европа по гражданската отговорност за щети, причинени от опасни за околната среда действия (Лугано, 1993).

Въпросът за присъединяването и/или ратификацията на многостранните конвенции и договори следва да се решава след много прецизен анализ на задълженията, които страната поема, и възможния импакт върху националната икономика. Така например ратификацията на Монреалския протокол от 1987 г. към Виенската конвенция за озоновия слой осигури достъп до един грант от 10,5 млн. USD, предоставен от Глобалния фонд за околна среда (GEF), за реализизацията на Държавната програма за поетапно ограничаване на потреблението на озоноразрушаващите вещества в България (1994). Ратификацията на последващите допълнения към протокола - от Лондон (1990) и Копенхаген (1992), обаче не можеше да стане преди осигуряването на необходимите ресурси за редукция и елиминиране на веще-ствата с озоноразрушаващ потенциал по силата на задълженията ни към конвенцията. Ратификацията на т. нар. Втори серен протокол (Осло, 1994) към Женевската конвенция за трансграничното замърсяване на въздуха означава поемане на допълнителни задължения за редукция на серните газове, което би струвало само в енергийния сектор над 1 млрд. USD и до 5 млрд. USD за страната през следващите десет години. Нелеки за страната засега се оказват и задълженията, поети към Базелската конвенция за движението на опасните отпадъци, част от които са внедрени в националните норми по силата на Закона за ограничаване на вредното въздействие на отпадъците върху околната среда (1997) и ПМС № 153/1993.

2. Приоритети

Без да претендират за изчерпателност, краткият преглед на съответствието с критериите от Копенхаген и оценката на въздействието на процеса на присъединяване към ЕС и приемането на acquis върху екологичната политика на България извеждат на преден план няколко по-важни констатации:

Преди всичко може да се твърди, че в България са създадени благоприятни общополитически условия за ефективна политика и дейност за опазване на околната среда в условията на развиващо се гражданско общество. Показателни за това са конституционните гаранции, рамковото и специалното екологично законодателство, развитието и укрепването на институции за управление на сектора в лицето на МОС. Текущото законoдателство се подменя ускорено, особено в последните години, със съвременни закони, които до голяма степен отразяват постановки и/или конкретни директиви и норми на ЕС и задължения по силата на MEAs.

Екологичните аспекти на развитието на една функционираща пазарна икономика в голяма степен се свързват с проблемите за екологичната отговорност за щети, нанесени в миналото. Смята се, че нерегулираните в детайли отношения между държавата и бъдещите собственици могат да окажат негативен ефект върху процесите на трансформация на собствеността и притока на чуждестранни инвестиции в различните сектори на стопанството.

Аналогично засилването на конкурентността на българските стоки/услуги на вътрешния пазар изисква възприемане на новаторски схеми за сертифициране на качествата и произхода на стоките, либерализация на търговските отношения с отчитане на екологичните рискове и ползи, въвеждане на фискални и други пазарни облегчения за дейности, насочени към подобряване състоянието на околната среда. В пряка връзка с това стои и въпросът за държавното дотиране на дейности в екологичната инфраструктура и намаляването, а в перспектива - и спирането на субсидиите в екологично опасни/вредни производства и сектори.

В процеса на управлението на околната среда следва по-добре да бъдат балансирани вертикални и хоризонтални мерки и особено - участието на обществеността и местните власти, като условия, осигуряващи развитието на гражданско общество с европейски ценности. Необходимо е да се въвежда принципът на "споделената отговорност", който да ангажира в процеса на управление и опазване на околната среда не само държавата, но и местните власти, индустриите, големите групи от населението.

Възможностите за поемане на задълженията, произтичащи от членството в ЕС, ще се засилват толкова повече, колкото по-активно страната участва в международния екополитически диалог и посреща изискванията на MEAs. Като продължава да разчита на помощта на ЕС в процеса на приемане на acquis, страната следва да създава и развива собствените вътрешни механизми за генериране на ресурси за опазване на околната среда, като използува целия набор от фискални и други икономически и пазарни регулартори на екологичното поведение на лицата и стопанските субекти.

Осъществяваната от българското правителство Програма "България 2001" в своя раздел VII "За съхраняване на българската природа" съдържа по същество основните дейности за ускоряване на процеса на присъединяване към ЕС, конкретизирани в отделни проекти и дейности на НППА. Основните направления за концентрация на усилията обаче са изведени от непосредствените управленски компетенции на държавния орган - МОС, по-слабо са застъпени хоризонталните мерки, в т. ч. необходимата междуведомствена координация, разнообразяването на потенциалните партньори, както местни, така и задгранични. Препоръчително е подготвяната нова версия на Националната стратегия за околната среда на България да получи съдържанието на стратегия за присъединяване към екологичните ценности и норми на ЕС, която да търси съгласуване на националните с международните, в т.ч. с европейските, интереси в областта на опазването на околната среда, природните ресурси и биологичното разнообразие на страната.

Както бе споменато, подходите при извеждането на приоритетите на екологичната политика следва да балансират политически и прагматични аспекти при задължителното съответствие на националните интереси с тези на Съюза. Въздействието на присъединяването върху националната екологична политика и приемането на acquis следва да очертае и адекватните приоритети и политики на процеса с отчитане и на ресурсните възможности за посрещане на един набор от предварителни изисквания и условия за членство в ЕС.

Прилагайки такъв подход, следните няколко групи приоритети могат да бъдат дефинирани, без да са сведени до конкретни програми и проекти:

А) Основен приоритет: РАЗВИТИЕ КЪМ УСТОЙЧИВОСТ (towards sustainability):

    - възможно пълна интеграция на екологичната проблематика във всички секторни политики, стратегии и програми;

    - тотална екологизация на стопанските сектори, нормативно закрепена чрез законодателството, последователно сближавано и изравнено с европейските норми, стандарти и процедури;

    - последователно въвеждане като водещ на принципа на споделената отговорност (shared responsibility principle), който да ангажира както държавата, местните власти и индустриите, така и големите обществени групи: частния бизнес, академичната общност, професионалните съсловия, жените, младежите и децата и т. н.;

    - мерки за премоделиране на социалното и икономическото поведение на лицата, стопанските и гражданските структури с доминиране на икономическите и пазарните регулатори и механизми;

    - преориентация на управленската дейност към хоризонтални мерки в процеса на екологизацията, развитие на междусекторната политика и координация между компетентните държавни органи и засилено участие на местните власти и обществеността.

Б) Средносрочни приоритети:

    - намаляване и смекчаване на негативни ефекти от дифузни, трудни за контрол и управление източници на замърсяване и други импакти в стопанските сектори като транспорт, селско стопанство, туризъм, енергетика и специфични промишлени браншове;

    - ускорено развитие на нормативните промени (допустими норми, екологични стандарти и оценъчни процедури) в процеса на сближаване и изравняване със законодателството на Съюза, особено в областта на защита на потребителя от продукти и стоки с ефекти върху човешкото здраве и околната среда;

    - въвеждане на принципа на споделената отговорност успоредно със завършването на приватизационния процес и развитието на частния сектор, чрез който основно ще се осъществява участието на страната във вътрешния пазар на Съюза.

В) Краткосрочни приоритети:

    - дейности за ускорено изграждане на публичната екологична инфраструктура, вкл. водоснабдителни и канализационни системи, станции за пречистване на комунални отпадъчни води, депа и станции/заводи за преработка на твърди битови и неопасни промишлени отпадъци, и т. н.;

    - дейности за намаляване и отстраняване на непосредствени екологични рискове за човешкото здраве, вкл. генерирани в процеса на производството и потреблението на стоки/услуги в сектори като енергетика, строителство, транспорт, и др., както и от компонентите на околната среда (почви, води, въздух, минерални и биологични ресурси);

    - дейности за ликвидиране на минали екологични щети, в т.ч. от ядрени производства, депа на опасни промишлени отпадъци (вкл. от уранодобива), замърсени терени в земеделския поземлен фонд и др.;

За постигането на кратко- и среднорочните приоритети се предлага разнообразяване и развитие на инструментариума на екологичната политика и управлението на околната среда чрез:

    - интернализация на разходите за опазване на околната среда в цената на всяка стока/услуга и така генериране на необходимите ресурси и капацитет за държавата, местните власти и стопанските субекти да посрещнат своята екологична отговорност към страната, пазара и потребителите;

    - развитие и обогатяване на икономическите регулатори за екологичното поведение на лицата при балансиране на наказателните със стимулиращите/облегчаващите мерки;

    - разнообразяване на източниците на постъпления към бюджета и целевите фондове за опазване на околната среда, на природните ресурси и на човешкото здраве чрез преки и непреки данъци, такси за ползуване на ресурси и за екологични услуги и т. н.;

    - хармонизация на законодателството, в т. ч. изравняване на екологичните процедури, в т.ч. екологичната сертификация на производителите, и техническите стандарти и норми с тези на ЕС, вкл. на системите стандарти ISO-9000 и ISO-14000;

    - ускорено развитие и ефективно приложение на въведеното в действие хармонизирано законодателство, особено в частта на подзаконовите актове и екологичното нормиране;

    - развитие и укрепване на институциите и ефективна административна реформа, в т. ч. в сектора за опазване на околната среда, здравето и природните ресурси, по модели и стандарти, съпоставими с тези на ЕС;

    - ускорено специализирано обучение на управленски и изпълнителски кадри за засилване на капацитета по непосредственото приложение на европейските процедури, норми и стандарти;

    - защита на потребителите от екологични и здравни рискове, генерирани при производството и потреблението на стоки/услуги; въвеждане на схемите за екологичното етикетиране (environmental labelling) за екологичните качества на продукта (произход, преработка/производство, потребление) като форма на информиране и защита на потребителите;

    - широко и обективно информиране на гражданите за състоянието на околната среда, гарантирано засилване ролята на структурите на гражданското общество и на големите обществени групи чрез въвличането им в процеса на вземане на решения по екологични проблеми.