КОНКУРЕНЦИЯ

Въведение

Както е посочено в Бялата книга за подготовка на асоциираните страни от Централна и Източна Европа за интеграция във вътрешния пазар на Европейския съюз (наричана по-долу "Бялата книга") "политиката в областта на конкуренцията е един от основните елементи на фундамента, върху който се изгражда вътрешния пазар". Чл. 3g от Договора за Европейската общност предвижда "създаването на система, гарантираща конкуренцията на вътрешния пазар да не бъде нарушена" като една от основните дейности, които Общността трябва да следва.

Следователно Европейският съюз е създал сложна система за защита на конкуренцията, която е пряко приложима във всички държави-членки. А Бялата книга подчертава факта, че "въвеждането на политика в областта на конкуренцията и ефективното є прилагане трябва да бъде считано за предварително условие за разширяването на вътрешния пазар или за последващо присъединяване към Европейския съюз".

На основата на казаното целта на тази разработка е да се опита да:

    - направи кратък сравнителен преглед на законодателствата на България и Европейския съюз в областта на защитата на конкуренцията;

    - разгледа и анализира задълженията на България по Европейското споразумение за асоцииране (ЕСА) в областта на защитата на конкуренцията;

    - формулира някои препоръки както за промяна на българското законодател-ство и практика, така и за разработване на основните аспекти на българската позиция за преговори в тази област.

Защитата на конкуренцията най-общо обхваща две основни групи въпроси - правила, отнасящи се до предприятията, и правила, отнасящи се до държавите. Първите се отнасят до картелите, сливанията и злоупотребата с господстващо положение, а вторите - до държавните помощи, публичните предприятия и монополите с търговски характер.

I. Кратък преглед на законодателствата на Общността и България в областта на защитата на конкуренцията

1. Правила по отношение на предприятията.

а) Картели и съгласувани действия.

Чл. 85 от Договора за създаване на Европейската общност и чл. 65 от Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана (ЕОВС) дават основните разпоредби за споразумения между предприятия. Чл. 85 от Договора за създаване на Европейската общност се прилага за повечето сектори, освен за въглищата и стоманата, за които се прилага чл. 65 от Договора за създаване на ЕОВС. Съществува отделна регламентация за определени сектори, като селското стопанство и транспорта, както и подробно вторично законодателство, което включва и редица групови изключения.

Чл. 85 има за предмет споразумения между предприятия, решения на сдружения на предприятия (под "сдружения на предприятия" се разбира нетърговски асоциации) и съгласувани действия, които засягат търговията между държавите-членки и които имат за предмет предотвратяването, ограничаването или нарушаването на конкуренцията. Текстът постановява общото правило, че те са забранени като несъвместими с договора и са нищожни. Чл. 85, ал. 3 предвижда, че общите правила на първите две алинеи на чл. 85 могат да бъдат обявени за неприложими по отношение на

    - определени споразумения или определени категории от споразумения;

    - определени решения или определени категории от решения; и

    - определени съгласувани практики или определени категории от съгласувани практики. Правомощията за това и въобще за приемане на вторично законодателство за прилагане на чл. 85 се дава на Съвета по предложение на Европейската комисия от чл. 87.

Съветът е приел множество регламенти и директиви на основание чл. 87. За да получим пълна картина на законодателството на Общността трябва да вземем предвид и решенията на Европейската комисия (decisions) и на Съда на Европейските общности, както и съобщенията (notices, communications) на Съвета и Европейската комисия. Целта на тази разработка не е да се направи подробно описание на законодателството на Общността, а се ограничава до представяне на общите контури на това законодателство на основата на най-важните актове.

На първо място трябва да се посочи Регламент 17/62 на Съвета, който на практика създава базата за прилагане на разпоредбите за защита на конкуренцията на чл. 85. Съгласно този регламент Европейската комисия може да предоставя т. нар. мълчаливо съгласие по отношение на кое да е споразумение, решение или практика; да разпореди да се прекратят нарушения и да се наложат глоби или периодични наказателни плащания; да разследва всяко подозирано нарушение, за което правителствата и компетентните органи на държавите-членки трябва да предоставят пълно сътрудничество и за което на Европейската комисия се дават широки правомощия за разследване, включително незабавен достъп до счетоводните книги, както и да получава преписи или извлечения от тях, достъп до всички помещения и транспортни средства на всички предприятия от Европейския съюз. Регламентът се опитва да посочи общите правила за отделните видове споразумения, които са забранени без изключение, както и случаите, при които чл. 85 не се прилага.

Като цяло законодателството на ЕС предвижда следните групови изключения:

    - Регламент 17/62 на Съвета - правилото de minimis - всяко споразумение между предприятия с общ годишен оборот под 200 милиона ЕКЮ, които съставляват под 5 % от пазара, автоматично се изключва от изискванията за уведомяване /нотифициране/. Европейската комисия е предложила съществени изменения на правилото de minimis, за да бъдат по-добре защитени интересите на малките и средните предприятия.

    - Регламент 26/62 определя неприложимост в селското стопанство на нормите, които забраняват картелите.

    - Регламент 141/62 - прави същото по отношение на транспорта.

    - Регламенти 1983/83 и 1984/83 изключват изключителните дистрибутори и изключителните доставчици от приложението на чл. 85.

    - Регламент 240/96 изключва определени категории споразумения за трансфер на технологии. Този нов регламент замени два предишни регламента за патентно лицензиране и лицензиране на ноу хау.

    - Регламент 1475/95 - за продажба на моторни превозни средства.

    - Регламент 4087/88 - за франчайзинг.

    - Регламент 1534/91 - за застрахователния сектор.

    - Регламент 479/92 - за мореплаване.

    - Регламент 83/91 - за компютърни резервационни системи за въздушни транспортни услуги.

Българското законодателство в тази област включва само три разпоредби, съдържащи се в глава Трета на Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК), които, макар и като цяло да са съвместими със законодателството на ЕС, определят само общата рамка на българското законодателството за защита на конкуренцията в тази му част:

    - чл. 8, обявяващ за недействителни споразумения и решения, които мълчаливо или изрично установяват монополно положение (ал. 1), и забраняващ ограничителни договорни условия (ал. 2);

    - чл. 10, забраняващ договори за представителство или за придобиване изключителни права на комисионер, купувач или продавач на стоки или услуги на конкуренти, ако това води до ограничаване на конкуренцията или до възникване на монополно положение;

    - чл. 9 относно допустимост на споразумения за прилагане на уеднаквени условия след разрешение на Комисията за защита на конкуренцията (КЗК).

Необходимо е посочените законови текстове да се доразвият и прецизират, както и да се развие по-подробна подзаконова регламентация, за да могат тези разпоредби да намерят подходящо приложение.

Като че ли една разлика между българското законодателство и законодателството на ЕС е нормата на чл. 8 от ЗЗК, която изглежда забранява установяването на "монополно положение", т.е. на контрол от 35 % или повече в националния пазар, докато законодателството на ЕС забранява само злоупотребата с господстващо положение (която е обсъдена в т. "б" по-долу), а не просто неговото създаване. Тази разпоредба обаче трябва да се тълкува във връзка с членове 4-7 от ЗЗК и практиката на КЗК, като последната определя само злоупотребата с господстващо положение за забранена. Що се отнася до споразуменията или практиките, които не създават концентрации, но водят до създаване на монополно положение, българското законодателство изглежда малко неясно.

Чл. 65 oт Договора за създаване на ЕОВС съдържа разпоредби, подобни на разпоредбите на чл. 85 от Договора за създаване на Европейската общност.

б) Злоупотреба с господстващо положение.

Чл. 86 oт Договора за създаване на Европейската общност и чл. 66 oт Договора за създаване на ЕОВС дават първичната регламентация на злоупотребата с господстващо положение. Разликата между разпоредбите на двата договора е, че чл. 66 от Договора за създаване на ЕОВС съдържа разпоредби за контрол върху сливанията, а Договорът за създаване на Европейската общност не съдържа такива разпоредби.

Чл. 86 забранява злоупотребата с господстващо положение от едно или повече предприятия, доколкото тя може да засегне неблагоприятно търговията между държавите-членки. Това правило няма изключения. Овластена да прилага чл. 86 е Европейската комисия. Процедурните правила се съдържат отново в Регламент 17/62 на Съвета. Злоупотребата с господстващо положение не се нотифицира автоматично и следователно Европейската комисия предприема собствени разследвания и взема мерки в отговор на жалби.

Съдържанието на понятието "злоупотреба с господстващо положение" е изяснено чрез практиката на Европейската комисия и на Съда на Европейските общности и включва: нелоялно ценообразуване, географска ценова дискриминация, схеми за рабат, които не са общи, цени, целящи унищожаване или недопускане на конкуренцията, несправедливи условия в договори, отказ от договаряне, дискриминация на основата на гражданството или националната принадлежност, изключителни договори за продажба, допълнителни условия, ограничаване на местата за продажба и др.

Секторите, които са в процес на либерализация, като телекомуникациите, транспорта и енергетиката, ще бъдат подложени на по-голямо внимание от Европейската комисия в близките години. По-специално Европейската комисия ще обръща голямо внимание на практиката на ценообразуване в телекомуникационния сектор, докато се постигне пълна либерализация.

В България регламентацията на тази сфера се състои от чл. 7 от ЗЗК относно забраната за злоупотреба с монополно положение, който е сравнително подробен, и чл. 3, който дава определение на монополно положение. Съществува и известна практика на КЗК. И законодателството, и практиката са като цяло съвместими със законодателството на ЕС. И тук обаче е необходимо текстовете да се доразвият и прецизират.

c) Контрол върху сливанията

Сливанията не са регламентирани от Договора за създаване на Европейската общност. Те са регламентирани от чл. 66 от Договора за създаване на ЕОВС по отношение на секторите въглища и стомана.

Сливанията в останалите сектори са регламентирани от Регламент 4064/89 от 21 декември 1989 г. на Съвета (изменен с Регламент 1310/97, който ще влезе в сила от 1 март 1998 г.). В определени случаи сливанията се уреждат от общите правила на чл. 85 и чл. 86 от Договора за създаване на Европейската общност, т.е. в онези случаи, когато материалните разпоредби на тези два члена са приложими. Такъв ще бъде случаят например, когато сливането води до злоупотреба с господстващо положение. Потенциалното приложение на чл. 85 и чл. 86 към сливанията бе установено от практиката на Съда на Европейските общности (делата Continental Can, BAT).

Регламент 4064/89 на Съвета предвижда нотифициране пред Европейската комисия на концентрации, "чието измерение е в Общността" в срок от една седмица от сключването на договора. Концентрациите, чието измерение е в Общността, се определят като концентрации с общ брутен световен оборот, надхвърлящ 5 милиарда ЕКЮ, и брутен оборот в рамките на Общността на поне две от сливащите се предприятия, надхвърлящ 250 милиона ЕКЮ, освен ако всяко от сливащите се предприятия постига над две трети от своя брутен оборот в Общността в една и съща държава-членка.Според регламента концентрациите се оценяват в съответствие с редица критерии, включващи ефективна конкуренция, пазарни позиции и др. Регламентът съдържа процедурни правила за нотифициране на концентрациите, правомощията на Европейската комисия да обяви дадена концентрация за несъвместима с Договора за създаване на Европейската общност, да разпореди разделянето на предприятия, да налага глоби или периодични наказателни плащания, правомощията за разследване на Европейската комисия и др.

Регламент 1310/97 предвижда определени случаи, при които дадена концентрация може да се счита за "концентрация, чието измерение е в Общността", макар да е под посочените по-горе прагове.Чл. 66 от Договора за създаване на ЕОВС предвижда предварително разрешение от Върховния орган на ЕОВС (сега Европейската комисия) за всяка концентрация, включваща поне едно предприятие от областта на въглищата или стоманата (за целите на законодателството по защитата на конкуренцията "предприятие от областта на въглищата или стоманата" съгласно Договора за създаване на ЕОВС включва и производители, и дистрибутори). Критерият за даване на разрешение е Европейската комисия да се убеди, че концентрацията няма да даде на новия субект властта да определя цени, да контролира или ограничава производството или търговията, да заобикаля правилата на защитата на конкуренцията или да извършва други действия, предвидени в чл. 66.2 от Договора за създаване на ЕОВС.

В България регламентацията на тази сфера се състои от чл. 5 от ЗЗК, който забранява обединения и сливания, водещи до монополно положение, и чл. 4, който забранява установяването на публичен монопол. Чл. 6 предвижда задължително уведомяване на КЗК. Според последната официална публикация на КЗК - практиката на КЗК за 1995 г., през 1995 г. КЗК не е разгледала нито един случай на основание чл. 8 (отнасящ се до забраната на споразумения и решения, установяващи изрично или мълчаливо монополно положение) и е разгледала само два случая, които се отнасят до чл. 5, като и двата всъщност са по чл. 4 и се занимават със сливането на държавни или общински дружества чрез административен акт. Следователно КЗК досега има доста бедна практика по отношение на контрола върху сливанията, а обхватът на приложение на чл. 8 не е изяснен автентично. КЗК е разгледала редица случаи на уведомяване по чл. 6, главно във връзка с приватизационни сделки, и е издала разрешения по тях.

2. Правила по отношение на държавите

a) Държавни помощи

Режимът на държавните помощи най-общо е регламентиран от чл. 92, 93 и 94 от Договора за създаване на Европейската общност. Специфичното в случая е, че изискванията на тези членове са адресирани до държавите-членки, а не до конкретни стопански субекти. Като цяло чл. 92 се отнася до съвместимостта на държавните помощи с изискванията на Общия пазар.

Чл. 92, ал. 1 въвежда принципна забрана на държавните помощи. Всяка помощ, която нарушава или застрашава да наруши конкуренцията, като облагодетелства определени предприятия или производства, доколкото това накърнява търговията между държавите-членки, се счита за несъвместима.

Чл. 92, ал. 2 определя характера на три вида помощи, които са съвместими с изискванията на ЕС:

    - помощи със социален характер, предоставени на отделни потребители;

    - помощи, предоставени за отстраняване на вреди, причинени от природни бедствия и особени обстоятелства;

    - помощи, свързани с преодоляването на икономически затруднения от разделението на Германия.

Чл. 92, ал. 3 предвижда възможността за определяне на конкретна помощ като съвместима при условие, че не се засяга търговията с Общността. Такава е например помощта за насърчаване на икономическото развитие в райони с ниско жизнено равнище и висока безработица; за изпълнението на важен проект от общоевропейско значение или за поправяне на сериозни затруднения в икономиката; за улеснение развитието на някои икономически дейности или икономически райони при условие, че не засягат търговията в Общността и др.

Член 93 урежда процедурата по наблюдението и регламентирането на държавните помощи от страна на Европейската комисия, Съда на европейските общности и Съвета. Особено трябва да се подчертае, че чл. 93 изисква предварително нотифициране на Европейската комисия, а не последваща молба за разрешаване на определена държавна помощ. Европейската комисия е органът, който в сътрудничество с държавите-членки наблюдава всички възможни системи за държавни помощи. В случай, че Европейската комисия установи, че конкретна помощ е несъвместима с Общия пазар или не е използвана по предназначение, тя взема решение за отменяне на държавната помощ или преструктурирането є в определен от Европей-ската комисия срок. В случай, че съответната държава не се съобрази с постановеното, Европейската комисия или всяка заинтересована страна може да отнесе въпроса до Съда на европейските общности.

Помощ, която е изключение от чл. 92, може да бъде одобрена от Съвета, но само с квалифицирано мнозинство

Член 94 делегира права на Съвета, по предложение на Европейската комисия и след консултации с Европейския парламент, да приема регламенти по прилагането на членове 92 и 93, което дава възможност за създаване на една гъвкава система от вторично законодателство. Подобно регулиране на държавните помощи съществува и в Европейската общност за въглища и стомана (ЕОВС). В чл. 4 буква "с" се приемат за несъвместими с ЕОВС субсидии и помощи, а също и специални налози под каквато и да е форма. В чл. 67 се въвежда задължението на всяка държава-членка да уведомява Европейската комисия при всяко действие, което води до промяна на условията на конкуренцията. Ако то предизвика съществено неравновесие поради промяна на производствените разходи, което не е в резултат от промяна на производителността на труда, Европейската комисия може в зависимост от случая да разреши помощ за определени предприятия в размер и срок, съобразени с нейните изисквания; да отправи препоръка до съответната държава, да отстрани тези вредни последици посредством мерки, определени от държавата и съответстващи на нейното икономическо равновесие или да отправи препоръки до държавата, която посредством специални привилегии и данъци намалява различията в производствените разходи между предприятия от въгледобива и стоманодобива, от една страна, и предприятия от другите отрасли, от друга страна.

Хоризонтални помощи

В ЕС съществуват няколко типа помощи, които при определени условия и приемливи размери се считат за съвместими, тъй като се приема, че не накърняват съществено конкуренцията и могат да бъдат допуснати. Сред тях са:

Помощи за малки и средни предприятия

Това е направлението, по което се отпускат голяма част от държавните помощи в Общността - 9% от общата маса помощи за производствения сектор за периода 1990-1992 г.¹

Държавни помощи за преструктуриране на предприятия, изпитващи затруднения (Представляват 10% от всички помощи за производствения сектор).

Тези помощи обаче по същество попадат пряко под действието на чл. 92, ал. 1 от Договора за създаване на Еропейската общност, тъй като нарушават изискването за съблюдаване на конкуренцията. Следователно за да бъде разрешена такава помощ, е необходимо да се направи изключение.

Общите белези, по които може да се определи кръгът от предприятия, които могат да се ползват от такова изключение, са: влошаваща се доходност или увеличаване на загубите; намаляване на размера на оборота и увеличаване на запасите; влошаващ се cash flow; увеличаване на задлъжнялостта и на лихвените плащания; ниска балансова стойност на активите; неплатежоспособност.

Предприятие, което попада под посочените критерии, може да получи помощ, ако са спазени изискванията.

При помощи за спасяване помощта трябва да е във вид на кредитна гаранция или заем при нормален пазарен лихвен процент; да е за не повече от 6 месеца; да е ограничена до размера, необходим за поддържане дейността на предприятието.

При държавна помощ за преструктуриране помощта трябва да е еднократна; да се възстановява жизнеспособността на предприятието дългосрочно; да се възстанови нормалната конкурентна среда в оправдан период; предприятието да покрива всички възможни разходи, в т.ч. амортизации и лихвени плащания. Начините и механизмите за оказването є се свеждат до: инвестиране на капитал; отписване на дълг или заем; субсидиране на лихвените плащания; освобождаване от данъци и задължения към социалното осигуряване и кредитни гаранции.

Източници на държавна помощ могат да бъдат както правителството, така и орган от централно или регионално равнище, а също и публично предприятие.

Критерият, който е приела Европейската комисия при определяне на инжектирането на капитал като помощ, е "принципът на частния инвеститор", т.е. когато определен частен рационален инвеститор би финансирал подобна операция.

Общо правило, при което помощта не попада под регулирането от чл. 92 (1), е когато тя е в размери до 100 000 ЕКЮ за период от три години.

Помощи за изследователска и развойна дейност

Общността третира по различен начин всяка отделна помощ за изследователска и развойна дейност в зависимост от близостта на разработения проект до пазара. Помощите за фундаментални и научни изследвания във висшите училища не се регулират от чл. 92.

В рамковия документ на Общността за държавните помощи за изследване и развитие (1986 г.) се определя таванът на държавна помощ за базово индустриално изследване в размер на 50 на сто от общите разходи по проекта. За проекти, които са по-близо до пазара и които могат да бъдат по-бързо комерсиализирани, таваните за помощ са по-ниски.

Помощи за опазване на околната среда

Тези помощи са разрешени с цел опазване на околната среда. Разрешават се помощи в размер до 15 на сто, за да се осигури спазването на новите екологични стандарти. Предвижда се по-висок таван на ограничението за по-дългосрочни схеми за опазване на околната среда.

Помощи, свързани с приватизационния процес

Тези помощи са подчинени на специален режим в Източна Германия и следователно техните критерии биха могли да се приложат по аналогия в сходни региони, а именно, когато се преценява съвместимостта на държавна помощ по ЕСА. Не се считат за държавни помощи по този критерий: отписването на дългове и освобождаването от отговорност за вреди, причинени на околната среда преди 1991 г.; продължаващо финансиране на предприятия с повече от 1500 работници в рамките на 150 млн. германски марки; гаранциите и кредитите, предоставени от агенцията по приватизация.

Помощи за публични предприятия

Изискването на Европейската комисия е да има пълна прозрачност на каквито и да е преводи от страна на държавата към нейните публични предприятия. Директива N 93/84 изисква информацията за финансовите помощи да бъде представяна регулярно на Европейската комисия. Не всеки превод на средства е държавна помощ, но постоянният надзор осигурява защита на конкуренцията. Изискването на Директива 93/84 важи само за предприятия с годишен оборот над 250 млн. ЕКЮ.

Секторни помощи

Принципите, въз основа на които би могла да бъде разрешена помощ, са залегнали в Общо съобщение (Communication) на Европейската комисия. Основните изисквания са: помощта да е ограничена до случаи, в които е оправдана от положението в страната; помощта да води към дългосрочна жизнеспособност; средствата за намаляване на социалната и икономическата цена да са ограничени; размерът на помощта да намалява прогресивно и тя да е свързана с преструктуриране; интензитетът на помощта да е пропорционален на представения проблем; помощта да не "изнася" безработица и индустриални проблеми в други държави-членки.

Европейската комисия не е изготвила насоки за конкретни отрасли, тъй като това би довело до насърчаване на държавните помощи в определени сектори, би се загубила гъвкавостта при оценяването на помощта и би довело до възможността за опорочаване на конкуренцията. Въпреки това съществуват отделни правила (насоки) за отрасли, които са в затруднено положение в цялата общност, или отрасли, които се регулират с различни правила.

Такива са: селско стопанство; рибна промишленост; корабостроене; транспорт; текстилна промишленост; изкуствени влакна; въгледобив и стоманодобив; моторни превозни средства.

Секторните помощи представляват 12% от всички помощи в производствения сектор на ЕС.

Регионални помощи

Регионалната помощ е допустима за Общността, когато принципът на "компенсаторното оправдание" ясно може да бъде приложен. Има се предвид, че ако увеличаването на благосъстоянието в един по-беден регион е по-голямо от отрицателното въздействие в основните региони, то такава помощ би била одобрена от Европейската комисия.

Европейската комисия е приела насоки за регионалните помощи, които най-общо са определени в чл. 92 (3) а) и с) от Договора за създаване на Европейската общност. Регионите, които биха имали възможност да ползват изключенията по този член, трябва да отговарят на едно от следните изисквания: да имат максимум 75% от БВП на глава от населението в сравнение със средното равнище за Общността. В този случай доходът в региона следва да е с поне 15% по-нисък от този в държавата-членка като цяло или безработицата да е с 10 или повече процента над средното за страната, а максималният размер на помощта не може да надвишава 75% от нетния еквивалент на първоначалната инвестиция.

Размерът на помощта може да варира, в зависимост от положението на региона, като таванът е 75 на сто или 10 000 ЕКЮ за разкрито работно място. Общият размер на отпуснатите регионални държавни помощи в Общността е 50% от всички помощи в производствения сектор.

Във вътрешното българско законодателство липсва определение на термина "държавна помощ". Като имаме предвид разпоредбата на чл. 64, ал. 2 от ЕСА, с която се въвежда приложението на критериите на законодателството на ЕС по отношение на защитата на конкуренцията в България, за държавна помощ би следвало да се счита помощ под каквато и да е форма, отпусната от средства на държавата, която нарушава или застрашава да наруши конкуренцията. Формите на помощ могат да бъдат:

    - пряка субсидия;

    - намаляване на данъчните ставки;

    - намаляване на лихвените проценти за износ в други държави-членки;

    - гаранции по заеми;

    - отписване на дългове към държавата;

    - придобиване на земя при преференциални цени;

    - записване на капитал от страна на държавата в предприятие при условие, че частен инвеститор не би записал такова участие.

Държавните средства могат да бъдат отпуснати както пряко от правителството (държавния бюджет), така и от централни или местни органи на управление, а също и от публично предприятие.

Регулирането на държавните помощи в техния най-чист и пряк вид - държавна субсидия, се осъществява от Закона за устройство на държавния бюджет (ЗУДБ) и Закона за държавния бюджет (ЗДБ) за съответната година.

В глава втора на ЗУДБ е отбелязано, че Министерството на финансите съставя бюджетната прогноза, като има предвид и основните финансови резултати от дейността на държавните, общинските и частните стопански субекти. Това налага да бъдат направени редица анализи на стопанската дейност на предприятията. Главно управление "Финанси на стопанската дейност" (ГУФСД) целогодишно получава, обобщава и анализира информация за предприятията от публичния сектор. В зависимост от показаните финансови резултати, значимостта на анализирания стопански субект и възможностите на държавния бюджет ГУФСД изготвя схема за субсидиране на тези предприятия. Тя намира отражение в разходната страна на проекта за държавен бюджет за съответната година.

Към 1996 г. стопанските субекти, които пряко са получили субсидия, значително са намалели в сравнение с предходните години. Най-значителни получатели на субсидии са: топло- и електропроизвеждащи предприятия, БДЖ, Студентски общежития и столове (СОС), Столичният обществен транспорт и локалният и междуселищният транспорт, Комитетът за пощи и далекосъобщения (КПД), Български пощи ЕООД.

За субсидии, необхванати от ГУФСД, както и за трансферите към държавни фондове, които по същество също представляват държавни помощи, съществуват подобни механизми за определяне на размера, направлението и времето на паричния превод. Всички прогнозни схеми намират отражение в проектозакона за държавния бюджет за съответната година и след приемането му от Народното събрание придобиват законова сила. Изпълнението на закона се възлага от Министерския съвет на Министерството на финансите. С постановление на МС за изпълнение на държавния бюджет за съответната година се разпределят субсидиите, определени в ЗДБ. Субсидиите се предоставят по две пера: за покриване на загуби в производството и други субсидии и плащания. По първото перо за 1996 г. са изразходвани средства за топлоенергия и въглища (4 188 800 хил. лв.); за вътрешноградски транспорт в Столичната община (670 000 хил. лв.); за БДЖ (2 400 000 хил. лв.); вътрешноградски и междуселищен пътнически превоз (700 000 хил. лв.); Български пощи ЕООД (330 000 хил. лв.); СОС (780 000 хил. лв.); ДФ "Социален отдих" (140 000 хил. лв.); БТА (275 000 хил. лв.). В перото "Други субсидии" най-голям размер заемат субсидиите за Министерството на отбраната. Останалите са: КПД (42 410 хил. лв.); ЦКС "Информационно обслужване" ЕООД, София (865 хил. лв.); "Елви" ЕООД, Ловеч (65 000 лв.); Българска фотография ЕАД, София (100 хил. лв); "Бета" ЕООД, Червен бряг (1 200 хил. лв.).

С постановление са определени средства за капитални вложения в БДЖ (750 000 хил. лв.), СОС (150 хил. лв.), БТА (65 000 хил. лв.), които по същество са държавни помощи. В чл. 3 на същото постановление министърът на финансите се задължава да предостави 100 млн. лв. за покриване на лихвени плащания по предоставени кредити (с Реш. N 415 МС от 1991 г.) на предприятия от рудодобива.

Министърът на финансите може да преустанови трансфера на определените с годишния закон за държавния бюджет субсидии при неизпълнение на разпоредбите на действащото законодателство или при констатиране нарушение на финансовата дисциплина. Трябва да се отбележи, че разходите (в това число субсидиите по държавния бюджет) се извършват до размера на постъпилите приходи в касата. По ЗДБ за 1996 г. са направени следните разходи, които биха попаднали в графата "държавни помощи": Виж приложената таблица.

От разполагаемата информация се вижда, че източниците на средства за предоставяне на държавни помощи са: Централният републикански бюджет; бюджетите на министерствата и ведомствата и бюджетите на общините. Като държавни помощи можем да отнесем определени субсидии, трансферите на определени фондове и конкретни задължения по лихвени плащания. С най-значителен размер (4,66% от БВП) са лихвените плащания по преоформени в държавни дългове несъбираеми вземания към изцяло държавни предприятия. По Закона за уреждане на необслужените кредити, договорени до 31 декември 1990 г. (ЗУНК), обслужването на този дълг е за сметка на държавния бюджет.

Субсидиите представляват 0,84% от БВП, като с най-голяма тежест са тези за транспорт и съобщения и за горива и енергия. С най-незначителен размер са трансферите по държавни фондове (0,15% от БВП).

Трансферът за държавния фонд "Земеделие" е с най-голяма тежест спрямо всички други. Общите разходи по държавния бюджет, които можем да определим като държавна помощ, са в размер на 93 776.8 млн. лв., което представлява 5,65% от БВП и е с едно доста високо равнище. В съпоставка средногодишните държавни помощи в ЕС за периода 1991-1992 г. са едва 1,9% от БВП.

Според подробния доклад на "Ernst & Young" схемите и формите на държавни помощи в България през периода 1990-1996г., различни от пряката субсидия, са следните:

    - държавни помощи, получени във и чрез финансовия сектор: - отписване на лоши кредити - уредени са всички необслужвани кредити до 1990 г. със Закона за уреждане на необслужваните кредити, договорени до 31.12.1990 г./ЗУНК/ от 1993 г. Според ЗУНК всички кредити, договорени от държавни предприяти до 31.12.1990 г. и необслужвани над 180 дни до 30.06.1993 г. представляват държавен дълг. Издадени са държавни дългосрочни облигации за 26 415 млн. лв. и 1 808 млн. щатски долара. Освен това поради породената ниска ликвидност и ниска доходност от притежаването на значителни количества ЗУНК-ове редица банки са получили допълнително рефинансиране от БНБ и ДСК;

    - облекчени кредити за селското стопанство през 1992-1995 г. Според Закона за финансовата подкрепа за селското стопанство държавният бюджет за 1993 г. поема разходите по обслужването на кредитите за селскостопанския сектор от 1992 г., като се задължава да плати 2/3 от породените лихви и 50% от главниците. Подобни ангажименти са поети и за 1993 г. с бюджета за 1994 г., а за 1995 г. задължението се свежда до поемане на 50 % от лихвените плащания;

    - капиталови инжекции в банковия сектор - схемата БУЛБАНК, юли 1996 г. Според тази схема БУЛБАНК дава ЗУНК-ове за 400 млн. щатски долара на БКК за подобряване на капиталовата адекватност на държавните банки срещу получаване на 200 млн. щатски долара свежи пари от ДФРР, със задължение да ги съхранява в БНБ за минимум 3 г. по пазарен лихвен процент. Другите 200 млн. щатски долара се отписват като загуби и намаляват данъчните задължения на БУЛБАНК;

    - държавни помощи, получени от Държавен фонд "Земеделие";

    - държавни помощи, получени от ДФРР;

    - държавни помощи, получени от Държавния фонд за защита на околната среда;

    - държавни помощи, получени от Държавния фонд за наука и научни изследвания;

    - държавни помощи, получени от Държавен фонд "Енергийни ресурси";

    - държавни помощи, получени от Фонд ПКБ - за създаване на работни места и за осигуряване на безработни;

    - данъчни облекчения (освобождаване на селскостопанските производители от данък печалба до 1999 г.);

    - митнически облекчения.

Законът за финансово оздравяване на държавни предприятия въведе някои данъчни облекчения както за кредиторите на четиридесет и няколкото държавни предприятия от списъка за оздравяване, така и за техните кредитори. В случай на споразумение за намаляване или опрощаване на дълг на такова преприятие кредиторът може да отпише сумата на намалението или опрощаването като разходи, които се признават за целите на данъчното облагане. Отписаната сума на дълга от държавното предприятие-длъжник също се приспада при данъчно облагане. Законът действа до края на 1998 г.

Министерството на финансите е създало Управление за финансово оздравяване на предприятията, което се занимава е про- грамите за финансово оздравяване.

б) Публични предприятия

Публичните предприятия и предприятията, на които държавите-членки на ЕС са предоставили специални или изключителни правила, се регламентират от чл. 90 от Договора за създаване на Европейската общност. Чл. 90, ал. 1 създава общото правило, че публичните предприятия ще бъдат подчинени на общите правила на защитата на конкуренцията и недискриминация на основата на националността. Чл. 90, ал. 2 предвижда определени изключения от общото правило за предприятия, на които е възложено извършването на услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол. Те също се подчиняват на правилата на договора, но доколкото "приложението на тези правила не пречи на изпълнението на ... конкертните задачи, които са им възложени".

Следващите обяснения имат отношение към по-доброто разбиране на горните разпоредби. На първо място терминът "публични предприятия" е по-широк от термина "държавно или общинско предприятие". Публични предприятия включват и предприятия, в които държавата упражнява пряко или непряко влияние, основано на собственост или на финансов интерес, а понякога само на правото да определя мнозинството от членовете на съветите.

Другата категория - предприятия, на които са предоставени специални или изключителни права - включва предприятия от телекомуникациите, инфраструктурата, въздухоплавателните услуги, летищните власти и др., които могат да бъдат или да не бъдат публични предприятия.

На държавите-членки е забранено да приемат мерки или да предоставят на всяка от тези групи привилегии, които биха довели до дейности, нарушаващи правилата на защитата на конкуренцията на ЕС.

Изключенията от горната разпоредба се съдържат в чл. 90, ал. 2. Те обхващат предприятия, предоставящи услуги от общ икономически интерес (напр. газ или водоснабдяване) или фискални монополи (напр. лотарии). Държавите-членки трябва да спазват правилата на защитата на конкуренцията по отношение на тези предприятия, но само дотолкова, доколкото това не пречи на изпълнението на особените задачи, които са им възложени.

Българското законодателство съдържа общата разпоредба на чл. 4 от ЗЗК, както и разпоредбите на чл. 3, т. 1, които непряко въвеждат изискването монополът да се установява със закон. Разпоредбата на чл. 4 служи за забраняване установяването на нови монополи не със закон, но не се занимава със съществуващите монополи. Те се уреждат от общите правила на чл. 7 от ЗЗК, който забранява злоупотребата с монополно положение.

Очевидно българското законодателство за защита на конкуренцията в областта на публичните предприятия се нуждае от доразвитие, за да може да постигне следните две основни цели:

    - да регулира публичните предприятия така, че тяхната дейност да е съобразена с общите изисквания на защитата на конкуренцията; и

    - да прави разграничение между публични предприятия и предприятия, на които са предоставени специални или изключителни права, от една страна, и предприятия, извършващи услуги от общ икономически интерес или които са фискални монополи, от друга. На пръв поглед чл. 7 като че ли урежда първия въпрос, но това всъщност не е така. Чл. 7 забранява публичното предприятие, което има монополно положение самото то да злоупотребява с това си положетние, но не съдържа разпоредби, забраняващи на държавата да създава правила за това предприятие, които не са съобразени със защитата на конкуренията. Това се случва понякога, например прекомерните тарифи за междуградски и международни разговори, които правителството въведе преди няколко месеца и които не само създават тежест за потребителите, но и нереалистично финансово положение за съответния монопол. Този въпрос трябва да се разгледа във връзка с предстоящата приватизация на Българската телекомуникационна компания (БТК) и възможната приватизация на други монополи.

КЗК само има право, когато установи, че даден нормативен акт противоречи на ЗЗК, да поиска на основание чл. 18, т. 1 съответният държавен орган да го отмени.

Насоките, дадени в "Бялата книга" за първия и втория етап, са разумна основа за разглеждане въпросите на публичните предприятия като цяло.

Един последен въпрос в този раздел е постепенното нагаждане на националните монополи с търговски характер съгласно чл. 37 от Договора за създаване на Европейската общност. От пръв поглед изглежда, че българското законодателство вече е демонополизирало дейностите, които традиционно са обхванати от този член - например тютюна, алкохола, петрола, кибрита, и че тази разпоредба не е релевантна по отношение на България.

Интересно е обаче защо току-що излязлото Становище на Комисията по молбата за членство на България посочва наличието на държавни монополи с търговски характер в области като енергийния сектор, алкохола, нефта, солта, въгледобива? Държавните предприятия от енергийния сектор би следвало да се считат за предприятия по чл. 90, ал. 2 от Договора за създаване на ЕО, т. е. за предприятия, предоставящи услуги от общ икономически интерес, а останалите области са демонополизирани още преди няколко години.

II. Европейското споразумение за асоцииране

1. Общи положения

Въпросите на защитата на конкуренцията са уредени в чл. 64 от ЕСА. Този член обхваща: картели (т. i); злоупотреба с господстващо положение (т. ii); и държавни помощи (т. iii). Текстът изрично изключва селското стопанство от приложението на т. iii и предвижда регламентация на картелите в селското стопанство подобна на тази, която дава Договорът за създаване на Европейската общност. Изделията на ЕОВС също са изрично изключени от обхвата на чл. 64 и са разгледани в Протокол 2 от ЕСА, който ще бъде разгледан отделно.

Редакцията на ЕСА като цяло обобщава разпоредбите на членове 85, 86, и 92 от Договора за създаване на Европейската общност, т. е. ЕСА обявява за несъвместими с правилното си функциониране действията, които се считат за противоречащи на трите члена от Договора за създаване на Европейската общност, без да навлиза в подробности или да изброява конкретни действия, които или биха били изрично несъвместими, или които биха могли да се считат за съвместими. ЕСА урежда тези въпроси по-общо - като заявява в чл. 64, алинея 2, че противоречащите практики "ще бъдат преценявани на базата на критериите, произтичащи от приложението на разпоредбите на чл. 85, 86 и 92".

Съществуват и още две съществени разлики между чл. 85, 86 и 92 от Договора за създаване на Европейската общност и чл. 64, ал. 1 от ЕСА: (i) споразуменията и решенията, обхванати от чл. 64, ал. 1 от ЕСА не са "нищожни", те са само "несъвместими" с ЕСА, т.е. в случай на спор субект ще е съот-ветната асоциирана страна, а не стопанските є субекти; (ii) санкциите в случай на неспазване на тези разпоредби са общоприложимите в такива случай санкции между държави в съответствие с международното право, т. е. отново евентуални специфични мерки не биха засегнали пряко съответното предприятие.

Гъвкавата редакция на чл. 64, ал. 1 от ЕСА има своите причини. Най-напред асоциираните страни не са пълноправни членки на ЕС. Материалното право и процедурните разпоредби на законодателството на ЕС не са приложими по отношение на тях. Те трябва да развият свои собствени системи на законодателство в областта на защитата на конкуренцията за всеки от своите вътрешни пазари (и само в определени случаи за наднационални въпроси, свързани със защитата на конкуренцията), които трябва съответно да следват системата на защитата на конкуренцията на ЕС. Тази система ще влезе в сила за асоциираните страни едва при пълно членство в ЕС. Дотогава една съвместима с правото на ЕС система на защита на конкуренцията може да осигури до някаква степен "ненаклоненото игрище" (level playing field) в търговските отношения между асоциираните страни и държавите-членки.

Друга причина за необходимостта от съвместима със законодателството на ЕС система на защита на конкуренцията е фактът, че при присъединяване системата на ЕС влиза изцяло в сила за съответната нова държава-членка. Възприемането на цялостната нова система наведнъж ще бъде трудно дори, ако България създаде собствена, напълно съвместима със законодателството на ЕС система на защитата на конкуренцията. При липсата на такава система за продължителен период от време би се установил климат на правна несигурност по отношение на въпросите на защитата на конкуренцията.

ЕСА не включва разпоредби за публични предприятия или национални монополи с търговски характер, т. е. въпросите, уредени от чл. 90 и чл. 37 от Договора за създаване на Европейската общност. Това очевидно се дължи на факта, че предишната непазарна икономика на асоциираните страни се основаваше на монополизма, а не на конкуренцията. На асоциираните страни е необходимо време да създадат една по-съвместима със законодателството на ЕС система за предприятията, обхванати от чл. 90 и чл. 37 от Договора за създаване на Европейската общност. Независимо от това пропускането на тези категории предприятия не изключва приложението на разпоредбите за защита на конкуренцията в чл. 64, ал. 1 от ЕСА във връзка с чл. 85, 86 и 92 от Договора за създаване на Европейската общност по отношение на такива монополи.

2. Протокол 2

Чл. 9 на Протокол 2 за изделията по ЕОВС към ЕСА включва правила за защита на конкуренцията за въгледобивния и стоманодобивния сектор. Макар да са като цяло сходни с правилата за защита на конкуренцията на чл. 64, ал. 1, разпоредбите на чл. 9 съдържат и някои различия, които отразяват разликите между Договорите за създаване на Европейската общност и на ЕОВС в тази област.

На първо място чл. 9, ал. 1 включва "всички споразумения с характер на картел или концентрация", което означава, че сливанията също са изрично обхванати в рамката на чл. 66 от Договора за създаване на ЕОВС. Това засяга както кръга на обхванатите предприятия, т. е. не само производители, но и дистрибутори на изделията от секторите на въглищата и стоманата, така и процедурите за предварително уведомяване.

Чл. 9, ал. 4 включва специални правила за отпускане от България през първите пет години от влизането в сила на ЕСА на държавни помощи при строги критерии: ако води до жизнеспособност на дружеството, ограничаване на количеството и интензивността на помощта, свързване на програмата за преструктуриране с "цялостно рационализиране и намаляване на пълните производствени мощности в България". Това регламентиране на държавната помощ по отношение на "черните метали и изделията от тях" е съвсем различно от регламентирането на държавните помощи, дадено в основната част на ЕСА - то е много по-конкретно по отношение допустимостта на помощта и липсва изрична разпоредба, позволяваща продължаване от Съвета за асоцииране на срока за предоставяне на помощ с още пет години. Това означава, че докато петгодишният период, през който България може да отпуска държавни помощи на основание чл. 64, ал. 4, б. "a" от ЕСА и при условията на чл. 92 (3) (a) от Договора за създаване на Европейската общност, e възможно да бъде удължен, петгодишният период за държавни помощи по отношение на "черните метали и изделията от тях" ще изтече в края на 1997 г. Потенциалното му удължаване може да се постигне чрез изменение на ЕСА или като се направи опит да се приложи текстът на т. 5 от "Едностранните декларации от страна на Общността" към ЕСА. На основание на този текст би могъл да се постави въпросът следващият Съвет по асоииране да приеме на основание чл. 107 от ЕСА решение за удължаване на петгодишния период.

3. Държавни помощи

Според чл. 64, параграф 1, т. (iii) от ЕСА държавните помощи са несъвместими с правилното функциониране на споразумението. Имат се предвид тези помощи, които поставят в по-благоприятно положение определени предприятия или производство на определени стоки. Действия, които нарушават изискването за държавните помощи ще се преценяват на база разпоредбите на чл. 92 от Договора за създаване на ЕО. Разпоредбата на чл. 64, параграф 1, т. (iii) от ЕСА се отнася за всички сектори освен за въглищата и стоманата и за селското стопанство. За въглищата и стоманата се прилагат разпоредбите на Протокол 2, а за селското стопанство - чл. 64, параграф 5 от ЕСА, който препраща към други текстове от Договора за създаване на Европейската общност и към Регламент 26/1962.

През първите пет години от сключването на EСА България се счита за област, идентична с областите, описани в чл. 92 (3) от Договора за създаване на Европейската общност, с възможност за продължаване на този срок с още пет години за всички сектори, освен, както бе споменато по-горе, за черните метали и изделията от тях.

Чл. 64, ал. 4, б. "а" не означава, че България може да отпуска всякакви държавни помощи и това ще се счита за съвместимо с ЕСА. Разпоредбата означава, че България може да отпуска държавни помощи, които са приемливи от гледна точна на критериите на чл. 92 (3). Поради това като първа стъпка е от особено съществено значение реалното създаване на наблюдаващ орган съгласно препоръките на "Бялата книга".

Орган, наблюдаващ държавните помощи

С ПМС 263 от 17 октомври 1996 г. (ДВ бр. 91 от 1996 г.) Министерският съвет увеличи щата на Министерството на финансите с 10 бройки и добави три нови функции и задачи на министерството, а именно:

    - "т. 23. събира информация и извършва наблюдение в национален мащаб на отпусканите държавни помощи;

    - т. 24. проучва, анализира и оценява предложения за отпускане на държавни помощи и подготвя становища за МС по тях;

    - т. 25. осъществява контакти със съответните служби на Европейската комисия по проблемите, свързани с държавните помощи."

На практика с това постановление идеята е да се създаде ново звено (без това изрично да е казано), което да бъде т. нар. "наблюдаващ орган" по държавните помощи. За съжаление поради вътрешни организационни проблеми то все още не е създадено реално като отделна структура, действаща в рамките на Министерството на финансите.

Като цяло обаче следва да се отбележи, че функциите, които са дадени на Министерството на финансите с ПМС 263/96 г., покриват изискванията на "Бялата книга" и отразяват практиката в останалите асоциирани страни, тъй като в повечето от тях наблюдаващият орган е изграден към Министерство на финансите. Тук следва да се отбележи, че поради ролята и правомощията на комисията като контролиращ отпускането на държавните помощи орган, държавите-членки във вътрешен план извършват подобна дейност на тази, която следва да бъде извършвана в България (в Германия - Министерство на икономическото развитие; Франция - Министерство на икономиката съвместно със съответното отраслево министерство; Австрия - звено към Федералното канцлерство, което работи в тясна връзка със съответните министерства). Изводът, който следва да се направи е, че наблюдаването на държавните помощи и в асоциираните страни и в държавите-членки е в прерогативите на изпълнителната власт.

С оглед на горното следва да се подчертае, че МФ следва в най-кратки срокове да изгради "наблюдаващия орган" и да създаде необходимата правна основа за неговото ефективно функциониране. На базата на опита на останалите асоциирани страни биха могли да се дадат следните практически препоръки в тази насока:

    - звеното следва да се състои от 3 до 5 постоянни служители;

    - следва да работи на база както информации от министерствата и ведомствата, така и на база собствена информация;

    - към звеното следва да се сформира междуведомствена група с представители от различни министерства и ведомства с оглед изработването на точни и адекватни становища за правителството по отпусканите държавни помощи;

    - да се определят неговите правомощия за изискване и събиране на информация от останалите министерства и ведомства, както и за осигуряване на прозрачност на предоставяните държавни помощи;

    - окончателното решение за отпускане на съответна помощ следва да се приема от правителството.

4. Приложими правила

Съгласно чл. 64, ал. 3 на ЕСА Съветът за асоцииране следва да приеме Приложими правила за защита на конкуренцията - по чл. 64, ал. 1, (i) и (ii) и ал. 2 от ЕСА и чл. 9, ал. 1, (i) и (ii) и ал. 2 от Протокол 2 и Приложими правила за държавните помощи - по чл. 64, ал. 1, (iii) и ал. 2 от ЕСА и чл. 9, ал. 1, (iii) и ал. 2 от Протокол 2. Именно приемането на тези правила ще осигури постепенното въвеждане на законодателството на ЕС в областта на конкуренцията, ще създаде необходимите механизми за плавно преминаване към европейската система и ще гарантира изграждането на адекватно отношение на държавата и стопанските субекти към механизмите на конкуренция в действаща пазарна икономика.

Необходимостта от приемането от България на приложими правила е продиктувана и от сравнително новата политика на Европейската комисия, насочена към това, държавите-членки да въведат пряко във вътрешното си законодателство правилата на защитата на конкуренцията на ЕС по такъв начин, че те да могат да бъдат прилагани от местните органи и съдилища. Въпреки че законодателството на ЕС има пряко действие във всички държави-членки, правилата за защитата на конкуренцията понастоящем се прилагат от Европейската комисия и Съда на европейските общности. Те са властите, които могат да налагат глоби, да нареждат прекратяване на определени действия и пр., когато се разглежда действие, уредено от законодателството на ЕС. Националните власти прилагат само вътрешното право, което попада извън случаите, обхванати от законодателството на ЕС.

Тази политика на Европейската комисия се дължи на разбирането на необходимостта да се осигури единно приложение на законодателството в областта на защитата на конкуренцията в цялата общност и да се избегне прилагането на две паралелни системи, които понастоящем могат да съществуват във всяка държава-членка.

До присъединяването на България към ЕС този въпрос вероятно ще е получил развитие и следователно ранното приемане и практическо прилагане на правилата за прилагане само ще подпомогне стремежа и готовността на страната за по-скорошна готовност за членство в ЕС.

Приемането на Приложимите правила за защита на конкуренцията, както и тези по държавните помощи само би спомогнало ускоряването на процеса на интеграция на България в ЕС чрез създаването на единен подход по въпросите на защитата на конкуренцията. Правилното функциониране на механизма, създаден от едните и другите правила, ще бъде един от критериите, по които в крайна сметка ще бъде преценявана готовността на България за присъединяване към ЕС. Следователно приемането на тези правила още на следващия Съвет за асоцииране само би облекчило ранното започване (и успешно приключване) на преговорите за членство на България в ЕС.

КЗК и Европейската комисия са съгласували и договорили текст на приложимите проектоправила за конкуренцията. Тези правила ще установят сътрудничество и обмен на информация между Европейската комисия и КЗК.

Проектоправилата за приложение по държавните помощи са в процес на съгласуване между България и ЕС. Една от първите основни задачи на наблюдаващия орган ще бъде съгласуването на тези правила, а впоследствие и тяхното прилагане. Приемането им, предвидено в чл. 64, ал. 3 от ЕСА, ще спомогне за установяване на сътрудничество в тази област и те ще послужат като основа за бъдещото регламентиране на държавните помощи в България. Доколкото ни е известно, предложеният на България текст за съгласуване е идентичен с приетия между Чешката Република и ЕС.

Приложимите правила по държавните помощи ще включват регламентация на критериите за оценката на държавните помощи; изключения, включително изключението по чл. 92, ал. 3 от Договора за създаване на Европейската общност; надзор над държавните помощи и наблюдаващ орган; обмен на информация. По-долу ще разгледаме някои правни проблеми, свързани с валидността на решенията на Съвета за асоцииране и съответно на приетите от него правила.

В заключение следва да се подчертае, че съгласно чл. 125 от ЕСА чл. 64 влиза в сила от 1 януари 1993 г. Следователно тригодишният период за приемане на Приложимите правила за защита на конкуренцията и тези за държавните помощи е изтекъл и е препоръчително следващият Съвет за асоцииране да ги приеме. Необходимо е да се има предвид, че петгодишният преходен период за прилагане на чл. 92 (3) от Договора за създаване на Европейската общност изтича в края на 1997 г., което означава, че българската страна следва да иска и неговото удължаване.

5. Специфични проблеми

Смятаме, че съществуват няколко специфични въпроса, свързани с приложението на ЕСА, които се нуждаят от разглеждане.

Формата, в които приложимите правила се приемат - решения на Съвета за асоцииране - е предвидена в чл. 64, ал. 3 във връзка с чл. 107 от ЕСА. Чл. 107 по принцип създава един конституционен въпрос за България и си струва накратко да го анализираме тук. Проблемът възникна за пръв път с приемането на изменения на Протокол 4 от ЕСА и той все още не е намерил задоволително решение от конституционна гледна точка.

Конституцията изброява изчерпателно актовете, които могат да се считат за "нормативни". Освен това Конституцията повелява нормативните актове да се обнародват.

Има само една категория нормативни актове, в която би могло да се помисли, че решенията на Съвета за асоцииране евентуално попадат - международните договори. Те се разглеждат от чл. 5, ал. 4 от Конституцията. Тя заявява, че "международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред нормите на вътрешното законодателство, които им противоречат." Ако решенията на Съвета за асоцииране можеха да се считат за международни договори (или просто за изменения на международен договор, какъвто е ЕСА), нямаше да има проблем. За съжаление случаят не е такъв.

Преди одобрението от Министерския съвет на решението на Съвет за асоцииране за изменение на Протокол 4 от ЕСА имаше значително обсъждане на характера на решенията на Съвета за асоцииране. Бе изказано виждането, че те следва да се считат за изменения на ЕСА на основата на разпоредбата на чл. 85, ал. 2 от Конституцията, че международните договори могат да бъдат изменяни по реда, посочен в тях, както и на подобна клауза във Виенската конвенция за правото на договорите. За съжаление това виждане не съвпада с редакцията на ЕСА.

На първо място ЕСА не предвижда да бъде изменяно чрез решения на Съвета за асоцииране. Редакцията на чл. 107 е: "Ще бъде упълномощен да взема решения в случаите, предвидени в него. Взетите решения ще бъдат задължителни за страните, които ще вземат необходимите мерки за изпълнението им." Чл. 32 от Протокол 4 излежда малко по-конкретен: "Съветът за асоцииране трябва да проучва ... с оглед приемането на всякакви необходими изменения или адаптации." Решенията на Съвета за асоцииране са задължителни за държавите и изискват от държавите да предприемат необходимите мерки във вътрешното си законодателство за прилагането им, но не са източник на международното право и не са пряко приложими като "международен договор".

Още повече, за да стане част от вътрешното българско законодателство международният договор трябва да бъде обнародван в "Държавен вестник". В момента не съществува процедура за обнародване решения на Съвета за асоцииране в "Държавен вестник" - Законът за "Държавен вестник" изброява изчерпателно актовете, които могат да се обнародват. Освен това решенията на Съвета за асоцииране се подписват само от неговия председател, а съгласно неговите процедурни правила българският представител и този на ЕС се редуват. Досега не е имало прецедент в българската конституционна практика акт, който е подписан едностранно от представител на чужда държава или организация, да бъде обнародван в "Държавен вестник". Решението на Съвета за асоцииране за изменение на Протокол 4 още не е обнародвано и не съществува конституционен ред то да бъде обнародвано в официалния раздел на "Държавен вестник". Това означава, че от формално-правна гледна точка в България все още е в сила неизмененият текст на Протокол 4, макар митниците и останалите държавни органи да прилагат новия по силата на вътрешна заповед.

Практическото значение на този въпрос по отношение на защитата на конкуренцията може да възникне във връзка с валидността на Приложимите правила за защита на конкуренцията по отношение на стопанските субекти. Например, ако Европейската комисия реши да приложи чл. 2.2. Consultation et Comitй² от правилата за приложение. Той предвижда възможността една от страните да поиска от другата страна да вземе мерки на своя територия за поправяне на нарушение на правилата за защита на конкуренцията на първата страна. Освен ако правилата за приложение не бъдат инкорпорирани в българското законодателство и обнародвани, всеки стопански субект би могъл успешно да се противопостави на опит от страна на КЗК да приложи исканите мерки срещу нарушения на законодателството на ЕС.

Въпросът може да изглежда академичен, но бихме могли да го илюстрираме със следния пример. През 1996 г. Европейската комисия е изразила несъгласие с онази част от проект на вътрешни циркулярни указания на белгийската пивоварна Интербрю, определящи политиката, която да бъде следвана от дъщерните є дружества в Европа, и включващи задължение за тези дъщерни дружества да прехвърлят поръчки на клиенти за стоки, които ще се потребяват на територията на друга страна, на дъщерното дружество, което отговаря за съответната територия³. Интербрю има български дъщерни дружества. Не знаем дали те са получили въпросното циркулярно писмо, или въобще някакви указания. Ако това е така и са ги следвали (или все още ги следват), това не изглежда да е нарушение на българското законодателство за защита на конкуренцията поради ограничения му териториален обхват. Следователно, ако Европейската комисия се опита да се намеси чрез българските власти дъщерните дружества вероятно биха могли да се противопоставят успешно на всякакъв опит за прилагане на чл. 2.2. от правилата за приложение в този хипотетичен случай. (От друга страна, ако дъщерните дружества наистина следват подобни указания и се въздържат от износ на бира в територии, където Интербрю има друго дъщерно дружество, приложимите правила биха позволили на КЗК да поиска информация от Европейската комисия дали Интербрю е дал указания в противоречие с правилата на защитата на конкуренцията и да го накара да ги оттегли, ако това наистина е така.)

Проблемът с действието на решенията на Съвета за асоцииране по въпросите на конкуренцията, а и по цялостния им правен режим, разбира се, е решим. За целта следва да се направи детайлно проучване на действащото релевантно българско законодателство, като се направят конкретни предложения за изменението и допълнението му. Особено важно е обаче да се приложи интегриран подход, а не да се работи "на парче".

Независимо от споменатите проблеми желателно е скорошното приемане и на едните, и на другите правила. Това би имало положителен политически ефект върху шансовете на България да бъде поканена за започване на преговори за членство. Както бе посочено в очертаните по-горе правни проблеми, те могат сравнително лесно да намерят временно решение, докато се уреди трайно въпросът с валидността на решенията на Съвета за асоцииране.

III. Комисията за защита на конкуренцията и Законът за защита на конкуренцията

Както бе отбелязано по-горе, българското законодателство за защита на конкуренцията е като цяло съвместимо с това на ЕС. Необходимостта от подобрение и по-нататъшно развитие бяха отбелязани в съответните раздели. Ако се опитаме да обобщим основните моменти, които се нуждаят от внимание, това биха били:

    - определяне териториалния обхват по такъв начин, че определени въпроси на защитата на конкуренцията, които засягат българския пазар, ще бъдат уредени;

    - да се направи така, че задълженията по правилата за прилагане да бъдат приложими в България;

    - да се предвиди приложение на конкурентното законодателство по отношение на обособени части от българския пазар;

    - да се въведат групови изключения;

    - да се подобри уредбата за защита на конкуренцията по отношение на публични предприятия;

    - да се подобрят разпоредбите на закона, свързани с правоприлагането и да се увеличат правомощията в тази насока на КЗК;

    - да се отграничи монополно положение от господстващо положение;

    - да се подобрят правомощията на КЗК за разследване;

    - да се въведат правомощия на КЗК за приемане на подзаконови нормативни актове;

    - да се подобрят процедурите по делата, разглеждани от КЗК;

    - да се подобри общото ниво на знания по въпросите на защитата на конкуренцията сред професионалистите, занимаващи се с тези въпроси, както и сред стопанските субекти като цяло.

В това отношение бихме могли да направим следните препоръки:

Една част от очертаните по-горе въпроси са обхванати от изцяло новия законопроект, внесен в Парламента от председателя на КЗК. (Той е внесъл и втори законопроект за изменение и допълнение на съществуващия ЗЗК.) Цялостният законопроект, подготвен от КЗК, значително подобрява съществуващия ЗЗК. Бързото му приемане от Народното събрание ще съдейства за създаването в България на законодателство за защитата на конкуренцията, което да е напълно съвместимо със законодателството на ЕС в тази област и за подобряване на системата и практиката на защитата на конкуренцията в България^*.

Има някои основни въпроси, които законът не разглежда и които е редно да се регламентират, за да се постигнат горните цели.

В някаква степен съществува несигурност дали КЗК в сегашния си вид ще може да постигне основната си цел, както я разбираме - постепенно да установи конкурентна среда в България, която е съвместима с тази на ЕС и да представлява буфер за българските стопански субекти срещу конкуренцията на вътрения пазар на ЕС, когато България стане член на Съюза. Според официалното издание с практиката на КЗК за 1995 г. 60 % от делата, които тя е разгледала, се занимават с въпроси на нелоялната конкуренция било от стопански субекти, било от служители. КЗК не е разгледала нито един случай на сливане по чл. 5 (с изключение на два случая, които са във връзка с чл. 4 и се отнасят до окрупняване на държавни и общински предприятия чрез административен акт), чл. 8 или 10 (хоризонтални и вертикални споразумения), т. е. все още предстои КЗК да създаде практика по въпросите, които са ядрото на защитата на конкуренцията.

На основата на цитираната по-горе статистика е желателно да се обсъди въпросът с разделяне по някакъв начин функциите на КЗК (или да се дадат определени правомощия на вътрешните є подразделения), така че въпроси като нелоялната конкуренция от служители да бъдат разглеждани по една облекчена процедура, а КЗК да може да обръща повече внимание и да върши собствени разследвания по случаи, включващи сливания, противоречащи на конкурентните правила, споразумения или практики и пр. Това са въпроси, които далеч не са по-маловажни от нелоялната конкуренция, но за разлика от нея често трудно се узнава за тях и фактите обикновено са прикрити.

През последните пет години след приемане на ЗЗК не са приемани подзаконови нормативни актове по защитата на конкуренцията, освен правилника на КЗК. Очевидно една от функциите на КЗК трябва да бъде приемането на подзаконови нормативни актове, например за определяне на груповите изключения, процедурите, въпросите на прозрачността и др.

Обнародването на решенията на КЗК в "Държавен вестник" е още един изключително важен въпрос, който досега не е намерил задоволително решение. Нито един от внесените в Народното събрание законопроекти не засяга този въпрос. Официалното обнародване на решенията на КЗК или поне на някои категории решения не само би подобрило общото ниво на знания по въпросите на защитата на конкуренцията в България, но и би увеличило прозрачността на работата в областта на конкуренцията.

Понастоящем КЗК се опитва да публикува основните си решения в свой бюлетин (под формата на книга). Последното подобно издание бе през 1995 г. За съжаление очевидно поради липса на средства за 1996 г. не бе издаден такъв бюлетин. А издадените бюлетини бяха известни само на ограничен кръг специалисти. Много юристи дори не знаят за тяхното съществуване. Една от причините е ограниченият тираж от 1000 броя за 1995 г.

Цялостният законопроект за защита на конкуренцията урежда редица въпроси, които бяха споменати в началото на този раздел. С оглед избягване и временно решаване на проблемите с решенията на Съвета за асоцииране в новия закон биха могли да се предвидят допълнителни разпоредби, които да отразяват Приложимите правила за защита на конкуренцията като временно решение.

Друга препоръка е на КЗК да бъдат предоставени правомощия пряко да налага големи санкции и глоби на стопанските субекти и техните ръководители.

Един въпрос, на който трябва да обърнем внимание още веднъж, е за наблюдаващия орган по държавните помощи. Въпреки че, както бе посочено по-горе, правителството взе решение наблюдаващият държавните помощи орган да бъде изграден в Министерството на финансите, КЗК все още поставя въпроса тази функция да бъде предоставена на нея (видно от внесения законопроект). Основният є аргумент е, че за държавите-членки такава роля играе Европейската комисия и че държавните помощи - понастоящем наблюдавани, а в бъдеще контролирани - следва да се регулират от орган, който е независим от правителството. Аналогията с Европейската комисия по наше мнение не е валидна в случая. Разпоредбите за държавни помощи на Договора за създаване на Европейската общност и на Договора за създаване на ЕОВС се прилагат по отношение на държавите-членки от Европейската комисия като наднационален орган. За самите държави-членки няма изискване да създадат независим орган, който да следи и контролира държавните помощи. Всъщност, макар държавните помощи да са забранени от двата договора, държавите-членки са склонни да дават държавни помощи под различна форма и не биха приели ограничаването на това правомощие от някакъв формално "независим" вътрешен орган, който сами са създали. Както бе отбелязано по-горе, с тези функции в отделните държави-членки са натоварени различни министерства и следователно най-добре е наблюдаващият орган по държавните помощи да остане в Министерството на финансите.

Работата на българската съдебна система по отношение на въпросите на защитата на конкуренцията се нуждае от подобрение може би със създаването на специални състави, занимаващи се с тях, като особено внимание следва да се обърне на обучаването на съдии.

IV. Изводи и препоръки

Защитата на конкуренцията ще бъде една от основните области, по които ще бъде преценявана готовността на България за пълноправно членство в ЕС. С оглед на подготовката на страната, както и на основа на гореизложеното считаме за необходимо в обобщен вид да изложим мерките, които следва да се предприемат в краткосрочен и средносрочен период

Защита на конкуренцията

1. Приемане на нов Закон за защита на конкуренцията, който да въвежда европейското законодателство, като се отчитат и решенията на Съда на Европейските общности. По-правилно би било това да стане на основата на цялостния законопроект, представен от председателя на КЗК, като от него отпадне като функция на КЗК наблюдението върху държавните помощи. Този въпрос би могъл да се уреди или в този закон като отделна глава, или в отделен закон, като се предоставят правомощия на Министерството на финансите в тази насока и се уредят някои общи въпроси.

2. Разширяване функциите на Комисията за защита на конкуренцията чрез:

    - предоставяне на правомощия да издава подзаконови нормативни актове;

    - създаване на необходимата законова база за пряко прилагане от нея на закона, а именно налагане на санкции и глоби;

    - даване на правомощия за разследване и достъп до информация на КЗК.

3. Създаване на условия за повишаване информираността на стопанските субекти и специалистите по въпросите на конкуренцията чрез:

    - създаване на необходимата законова база за обнародване решенията на КЗК в "Държавен вестник";

    - организиране издаването на регулярна основа на европейското законодателство и съдебна практика в тази област на български език;

    - организиране на обучение както за стопанските субекти, така и за ползващите и прилагащите закона - съдии, адвокати и др.

4. Приемане от Съвета за асоцииране на Приложимите правила за защита на конкуренцията на следващото му заседание през 1998 г. и създаване на условия от страна на КЗК за тяхното ефективно прилагане.

Държавни помощи

1. Незабавно изграждане на звеното към МФ, което ще играе роля на наблюдаващ държавните помощи орган (monitoring authority).

2. Разработване и приемане на правомощията и начина на работа на наблюдаващия орган, като се имат предвид препоръките, дадени в "Бялата книга".

3. Предвиждане на подходяща прозрачност чрез регламентиране на публичния характер на информацията за държавните помощи.

4. Интензивно обучение на служителите в наблюдаващия орган по въпросите на държавните помощи.

5. Приемане от Съвета за асоцииране на Приложимите правила за държавните помощи на следващото му заседание през 1998 г. и създаване на условия от страна на МФ за тяхното ефективно действие.

6. Искане за удължаване на 5-годишния преходен период по чл. 64, ал. 4 от ЕСА за прилагане на чл. 92 (3) от Договора за създаване на Европейската общност, който изтича в края на 1997 г. За удвлетворяване на искането ни българската страна следва сериозно да се подготви за преговорите, за да може да защити необходимия є допълнителен преходен период.

7. Искане за удължаване на 5-годишния преходен период по чл. 9 на Протокол 2 от ЕСА по отношение на черните метали и изделията от тях, който изтича в края на 1997 г. За удвлетворяване на искането ни българската страна следва сериозно да се подготви за преговорите, за да може да защити необходимия є допълнителен преходен период.

Да се предприемат необходимите мерки и стъпки за подготовка на сектора за посрещане изтичането на петгодишния период, ако не се постигне удължаване, или на съответно удължения период.

Общи

1. Извършване на подробно проучване и подготовка на предложения за необходимите изменения и допълнения на релевантното българско законодателство, за да може да се постигне пряка приложимост на решенията на Съвета за асоцииране в България.

2. Създаване на необходимата нормативна база за прилагането и действието на решенията на Съвета за асоцииране в България.

V. Подготовка за преговори

В областта на защитата на конкуренцията

До започване на преговорите на България за членство в ЕС следва:

Да се въведе изцяло законодателството на Европейския съюз в областта на защитата на конкуренцията по отношение на правилата за предприятията. Там, където това не е възможно поради икономически причини, следва да се изготви график със срокове за въвеждане на мерките, на базата на които ще се подготви и позицията за преговори за членство в ЕС.

В областта на държавните помощи

До започване на преговорите на България за членство в ЕС следва:

1. Да са въведени общите принципи и норми на законодателството на Европейския съюз по отношение на отпускането на държавни помощи. Действащият в България режим трябва да е максимално близък до режима, действащ в ЕС.

2. Да са изградени необходимите звена и механизъм за наблюдение и контрол върху държавните помощи.

Конкретно за подготовката на преговорите в тази област България следва:

1. Да проучи детайлно законодателството на ЕС в тази сфера, като съсредоточи вниманието си върху изключенията.

2. Да направи детайлни секторни проучвания в чувствителните за България сектори - въгледобив и стоманодобив, селско стопанство, транспорт, корабостроене, текстилна промишленост - за изясняване на възможностите за конкурентоспособността им на европейските пазари.

3. Да се проучи опитът на Швеция, Финландия и Австрия в конкретните сектори, които биха представлявали проблем и за България, както и тяхната позиция в хода на преговорите.

4. На базата на горното България следва да разработи своята конкретна позиция за преговори по преходните периоди, които ще иска по отделните сектори.

Таблица

1 Четвърти преглед от Европейската комисия за държавните помощи в ЕС

2 При писането на този материал разполагахме само с френския текст на договорените правила — б. авт.

3 XXVI доклад по политиката за защита на конкуренцията. Европейска комисия. DG IV.

* Докато книгата се подготвяше за печат, Законът за защита на конкуренцията беше приет от 38 Обикновено Народно събрание (ДВ, бр. 52 от 8 май 1998 г.).