ОБЩА ВЪНШНА ПОЛИТИКА И ПОЛИТИКА В ОБЛАСТТА НА СИГУРНОСТТА

I. Общата външна политика и политика в областта на сигурността на Европейския съюз (ОВППОС): предисторията и новите моменти

1. ОВППОС преди началото на Междуправителствената конференция '96.

1.1. Оценка на резултатите от ОВППОС

1.1.1. Оценката варира в зависимост от отношението към по-общия проблем за бъдещето на ЕС в контекста на европейската интеграция. В немалка степен тя зависи от националните приоритети или институционните компетенции и интереси в областта на европейската интеграция.

1.1.1.1. Показателно е, че комисията и Европейският парламент, които са по принцип за задълбочаване на интеграционните процеси, са критично настроени по отношение досегашното осъществяване на ОВППОС. Основните направления на критиката са:

(i) в тази си част Маастрихтският договор е слаб като текст, като същевременно се прилага и ограничително интерпретиране на неговите разпоредби;

(ii) не е постигната търсената по-голяма последователност между икономическите и политическите цели на Съюза и са необходими корекции, за да не се допусне неефективност поради дублирането на различните инструменти на договора;

(iii) необходимо е създаването на действително обща външна политика на ЕС, съпоставима с неговия икономически потенциал, като за тази цел се преразгледа съществуващият процедурен механизъм и преди всичко принципът на консенсуса;

(iv) Междуправителствената конференция следва да определи рамка за действителна обща отбранителна политика и обща отбрана, като създаде реален потенциал за ЗЕС и го свърже с вече съществуващите общи институции на Съюза.

1.1.1.2. От друга страна, заключенията, направени по линия на Съвета са по-положителни и в известен смисъл по-балансирани. Те са и по-последователни от гледна точка на запазването на сегашното разделение на компетенциите. Обобщено изводите на Съвета се свеждат до следните констатации:

(i) разпоредбите на Договора за Европейския съюз (ДЕС) сами по себе си не могат да дадат готови решения на проблемите, а само средствата за това. Определящият фактор е политическата воля за действие, с която, при правилно използване на инструментите в Договора, могат да бъдат постигнати необходимите резултати;

(ii) на равнище планиране на ОВППОС нито съветът, нито неговият Генерален секретариат имат пряк достъп до информацията, която се събира на национално равнище. По този начин се дава косвен аргумент в полза на междуправителствения характер на процедурата в рамките на ОВППОС;

(iii) на равнище вземане на решение е важна ролята на КОРЕПЕР, работните групи и Генералния секретариат, действащ под ръководството на Председателството, и е необходимо тези структури да са по-пълно интегрирани в процеса;

(iv) необходимо е по-близко наблюдение върху провеждането на ОВППОС, като за целта се увеличи ролята на Генералния секретариат на Съвета;

(v) доколкото ДЕС не предоставя юридическа самоличност на Съюза, той следва да действа посредством Общността или страните-членки особено по отношение на международноправните въпроси и е необходимо да се търсят решения на възникващите поради това трудности.

1.2. Оценка на практическите недостатъци на ОВППОС от гледна точка на нейната ефективност

1.2.1. Анализът на ОВППОС от практическа гледна точка дава основание за изводи, които в една или друга степен фигурират в експертни разработки на национално равнище или в рамките на органите на ЕС. Те също са част от мотивацията на определен кръг страни от ЕС да искат преразлеждане на досегашната практика.

1.2.1.1. Централната роля на Председателствата за функционирането на ОВППОС като определяне на приоритети, дневен ред и ефективно функциониране води до липсата на приемственост и редуването на силни и слаби Председателства, респективно силна и слаба ОВППОС.

1.2.1.2. Липсата на доверие към ОВППОС сред междунардните партньори е свързана с нейната анонимност и отсъствието на необходимата представителност.

1.2.1.3. Относително бавните и бюрократични процедури като цяло забавят допълнително ефекта от трудно съгласуваните и често пъти твърде общи текстове на общите позиции и действия на ОВППОС, при това при отсъствието на постоянно действащ механизъм, който би позволил свикването на оперативни срещи.

1.2.1.4. Като цяло по-слабата динамика на ОВППОС в сравнение с останалите "стълбове" на ДЕС води до липсата на кохерентност и последователност между отделните "стълбове" и главно по отношение на дейността на Общността в "първия стълб".

1.2.1.5. През последния период ясно се проявиха тенденции специфичните национални интереси да блокират развитието на ОВППОС.

1.2.1.6. Въпросите на финансирането на ОВППОС останаха с незадоволително решение в Маастрихт, което ограничава допълнително възможностите за ефективното єпровеждане и развитие.

1.2.2. Решения на проблемите, свързани както със съдържанието, така и с функционирането на ОВППОС, се търсеха по време на работата на продължилата петнадесет месеца МПК и четиридесетте срещи на личните представители на министрите на външните работи, проведени в нейните рамки.

2. Решения на Междуправителствената конференция

2.1. Съдържателна страна на промените

2.1.1. Междуправителствената конференция стигна до извода, че е необходимо да бъдат направени определени промени в областта на външната политика и сигурността. Отправната точка за предлаганите промени е обстоятелство, валидно и при вземането на решението за ОВППОС - фактът, че ЕС не е достатъчно ефективен при използването на дипломатическото си влияние и икономическия си потенциал в отношенията си с трети страни. Предлаганите промени имаха за цел да внесат необходимите корекции в създалата се ситуация и да осигурят последователността и ефективността при провеждането на външната политика на Съюза.

2.1.1.1. От съдържателна гледна точка предложенията за корекции в ДЕС в крайна сметка бяха сведени до две декларативни формули, които намериха място в ревизирания текст на договора (J.1):

(i) към целите на ОВППОС се добавя и защитата на целостта (очевидно териториалната) и външните граници на ЕС;

(ii) записан е ангажимент за засилване на взаимната политическа солидарност между членовете на Съюза.

2.1.1.2. По-съществен принос МПК има към систематизирането на инструментариума за постигане на целите на Съюза в областта на външната политика (J.2). Равнищата са следните:

(i) принципи и общи ръководни насоки за обща външна политика;

(ii) общи стратегии;

(iii) съвместни действия;

(iv) общи позиции;

(v) засилено систематично сътрудничество.

2.1.1.3. Част от средствата, като съвместните действия например, са формулирани и в Маастрихтския договор, но освен по-ясното им систематизиране в случая, те са подредени и в определена йерархия, включително от гледна точка на компетентните институции.

2.1.1.4. Нов елемент е появата на общите стратегии (на фона на "основните насоки", въведени в Маастрихт), които ще бъдат одобрявани от Европейския съвет и ще представляват най-развитата форма на съвместни действия, като на първо време се очаква броят на тези стратегии да се органичи до няколко годишно.

2.1.2. Политиката в областта на сигурността и отбраната бе най-слабо развитата част в раздела за ОВППОС на Маастрихт-ския договор и затова зае важно място в дискусиите за бъдещето на Съюза. В рамките на МПК с различна степен на подкрепа от отделните членове бе дискутирано схващането, че една успешна външна политика следва да има на разположение целия инструментариум, включително средствата на сигурността и отбраната. Сам по себе си ЕС не разполага с военни средства, но има достъп до потенциала на ЗЕС. Проблемите обаче са свързани не само с това, че не всички страни-членки на ЕС са пълноправни членове и на ЗЕС, но и с факта, че въпросите на европейската сигурност и отбрана са поставени в по-широк контекст, в който НАТО играе определяща роля. Важна е и връзката между ЗЕС и НАТО особено след Берлинската среща на министрите (юни 1996 г.), на която бе взето принципното решение за предоставяне на сили от НАТО на ЗЕС за изпълнение на задачи от типа на формулираните в Петерсбергската декларация (19 юни 1992 г.) и допълващите я документи.

2.1.2.1. По въпроса за общата отбранителна политика и общата отбрана мненията в рамките на МПК се движеха между желанието те да бъдат дефинирани по-определено и стремежа да не се правят значителни промени в досегашните формулировки.

2.1.2.2. Предложените решения бяха с различна степен на амбициозност. В съдържателен план те се обединяват основно около:

(i) по-прецизно дефиниране на задачите на ЕС в областта на сигурността и отбраната;

(ii) увеличаване на потенциала за осъществяване на цели, които могат да наложат използването на военни средства.

2.1.2.3. Новите моменти в Амстердамския договор (J.7) от съдържателна гледна точка са следните:

(i) в договора вече се говори не за евентуално, а за прогресивно очертаване (progressive framing) на обща отбранителна политика;

(ii) възможното решение общата отбранителна политика да доведе до обща отбрана е предоставено на Европейския съвет, като е запазено правото на всяка страна да вземе индивидуално решение, като приложи конституционните си процедури;

(iii) На Европейския съвет е предоставено правото да определя принципите и общите насоки, включително и по въпроси с импликации в областта на отбраната;

(iv) като задачи в областта на сигурността и отбраната експлицтно се определят хуманитарните и спасителните операции, задачите по поддържането на мира и задачите на бойните подразделения при управление на кризи, включително установяване на мир;

(v) прогресивното очертаване на общата отбранителна политика се допълва в зависимост от намеренията на страните със сътрудничество в областта на въръженията.

2.2. Институционни аспекти

2.2.1. В областта на ОВППОС предлаганите преди МПК решения бяха предимно с институционен характер и в по-малка степен свързани с механизма на вземане на решения. В хода на конференцията бяха обсъдени няколко предложения:

(i) повишаване на ролята на Европейския съвет при определянето на принципите и стратегическите насоки във всички области на ОВППОС;

(ii) възлагане на Съвета на ключова роля при одобряването на общи позиции и съвместни действия въз основа на приетите принципи и стратегически насоки; предоставяне на право да може да изисква от комисията да му представя предложения за осъществяване на съвместни действия, както и да взема решения за възлагане на задачи на една или повече страни-членки;

(iii) създаване към Председателството на пост Генерален секретар на Съвета с нова роля и представителност във външната политика, като досегашните му функции бъдат поети от неговия заместник;

(iv) създаване към Генералния секретар на Съвета на звено за политическо планиране и ранно предупреждение, което ще прави стратегически разработки за Съвета и в което комисията ще участвува с отделен свой представител;

(v) асоцииране в по-голяма степен на комисията към изпълнението и представителството на ОВППОС;

(vi) провеждане на дипломатическите срещи с представители на трети страни от Председателството и с помощта на Генералния секретар на Съвета, комисията и при необходимост следващото Председателство и т.н.

2.2.2. Повечето от тези и сродни на тях предложения бяха приети от МПК, като новите моменти в Амстердамския договор са следните:

(i) на Европейския съвет, наред с правото да определя принципите и общите насоки на ОВППОС, са предоставени компетенциите да определя общите стратегии на ЕС, включващи целите, времето на действие и средствата на прилагане;

(ii) съветът е натоварен на основата на принципите и общите насоки да взема решения за определяне и осъществяване на ОВППОС, като дава препоръки за общите стратегии и ги прилага чрез приемане на общи действия и общи позиции по конкретни въпроси;

(iii) съветът може да се обръща за предложения към комисията.

(iv) съветът може да назначава специален представител по конкретни въпроси и с определен мандат;

(v) Генералният секретар към Съвета се упълномощава да действа като върховен преставител за ОВППОС, като съдейства при формулирането, подготовката и осъществяването на решенията и провежда диалог с трети страни по искане на Председателството;

(vi) към Генералния секретар на Съвета се създава звено за политическо планиране и ранно предупреждение със следните функции: а)наблюдение и анализ на събитията в области, отнасящи се до ОВППОС; б)изготвяне на оценки на ОВППОС и определяне на области, в които ОВППОС може да се насочи в бъдеще; в)изготвяне на своевременни оценки и ранно предупреждение за събития и ситуации, които могат да имат значимо отражение от гледна точка на ОВППОС, включително потенциални политически кризи; г)подгтовка на анализи, препоръки и стратегии на ОВППОС, които се внасят в Съвета като принос за формулиране на политиката на Съюза.

(vii) при запазване на досегашните компетенции на Председателството се предвижда пълно асоцииране на комисията в неговата дейност, както и възможност за съдействие от страна на генералния секретар, който ще бъде подпомаган от заместник, отговарящ за Секретариата на Съвета.

2.2.2.1. Има основания да се смята, че тези мерки ще отстранят някои от проблемите при формулирането и провеждането на ОВППОС, но остава основният въпрос, свързан с механизма за вземане на решения.

2.2.3. Главен проблем на политиката в областта на сигурността и отбраната в институционно отношение е функционалната зависимост между ЕС и ЗЕС. В пряка връзка с него е и проблемът за графика на евентуалното интегриране на ЗЕС в ЕС.

2.2.3.1. Решенията на МПК са в посока на институционно сближаване, но не са нито радикални, нито предполагат пълно преодоляване на съществуващата в определени случаи двусмисленост на отношенията ЕС - ЗЕС. Едновременно с това е приета декларация на намерения за институционно сближаване и евентуално интегриране при запазване обаче на суверенния характер на националните решения. Решенията в Амстердам следва да се разглеждат и в светлината на решенията на НАТО от Мадрид и тяхнато отражение върху цялостната стабилност в Европа, която от своя страна е важен мотив и при разширяването на ЕС.

2.2.3.2. Новите моменти в Амстердамския договор са:

(i) потвърждава се мястото на ЗЕС като интегрална част от развитието на ЕС, с уточнението, че става дума за предоставяне на достъп до оперативния потенциал на ЗЕС и за съдействие при изработването на отбранителните аспекти на ОВППОС;

(ii) предвижда се сближаване на отношенията между двете организации с цел възможно интегриране на ЗЕС в ЕС, ако това бъде решено от Европейския съвет и потвърдено в рамките на националните ратификационни процедури на страните-членки, като паралелно с това обаче е направено специфично позоваване на държавите, които "виждат своята колектиивна отбрана реализирана в рамките на НАТО";

(iii) дава се право на ЕС да се възползва от възможността ЗЕС да изработва и осъществява решения и действия на ЕС с отбранителни импликации, като ръководните насоки бъдат изработвани от Европейския съвет;

(iv) към Член J.7 са приети Протокол и Декларация за въвеждане на засилено сътрудничество в рамките на една година, които, въпреки че са с юридически неангажиращ характер, са илюстративни за намеренията в институционната област.

2.3. Механизъм на вземане на решения

2.3.1. В рамките на ОВППОС от гледна точка на функционирането основният проблем е в дилемата между запазването на консенсуса и евентуалната промяна в механизма на вземане на решения с въвеждане на гласуване с квалифицирано мнозинство. Според едната гледна точка принципът на консенсуса не е основният проблем за ефективното осъществяване на ОВППОС. Според другата определено отслабване (за някои даже и по отношение на съвместните действия) на принципа на консенсуса ще доведе до подобряване на механизма на вземане на решение.

2.3.1.1. Предлаганите промени в рамките на МПК бяха насочени към търсене на възможност за динамизиране на ОВППОС, от една страна, и недопускане на предпоставки за ограничаване на суверенитета на отделните страни, от друга. Предложенията, намерили място в приетия текст на Амстердамския договор, са за следния механизъм:

(i) в случаите, когато решенията се вземат с единогласие, ще бъде възможно да се прави декларация за т. нар. конструктивно въздържане, като държавата, която я прави, не е задължена да изпълнява решението, но признава задължителния є характер за останалите страни-членки и ще се въздържа от действия, насочени против взетите решения;

(ii) гласуване с квалифицирано мнозинство в Съвета (62 гласа, подадени от поне 10 страни) се въвежда за всички решения в рамките на обща стратегия, включително тези за общи позиции и съвместни действия, както и за решенията за прилагане на общи позиции или съвместни действия;

(iii) когато дадена страна заяви, че по важни причини на националната политика има намерение да се противопостави на приемане на решение с квалифицирано мнозинство, гласуване не се провежда, а по искане на Съвета, одобрено с квалифицирано мнозинство, въпросът се отнася до Европейския съвет за решение с единодушие;

(iv) по процедурните въпроси решенията се вземат с мнозинство от общия брой на държавите-членки.

2.3.1.2. Въвеждането на принципа на квалифицираното мнозинство при вземането на определени решения може да бъде оценено като важна промяна. В същото време той е изключително ограничен в своето прилагане - от една страна, използването му може да бъде блокирано при наличието на специфичен национален интерес у страна-членка, а от друга, се допуска прилагането му главно по отношение на осъществяването на съгласувана политика в рамките на различините механизми.

2.3.1.3. Специална декларация към договора предвижда държавите-членки да осигурят възможността Политическият комитет да се събира по всяко време по спешност на ниво политически директор или негов заместник. Това решение ще има непосредствено отражение върху потенциала за ефективно и бързо реагиране при възникване на кризисна ситуация.

2.3.2. В областта на сигурността и отбраната проблемите от гледна точка на механизма на вземане на решения са два и са свързани както с общия проблем за начина на гласуване, така и със съществуването на различен статут на членство в ЗЕС.

2.3.2.1. Решението на МПК по начина на гласуване е всъщност потвърждение на досегашната практика по всички въпроси с военно или отбранително измерение съветът да взема решения с единодушие. С отделен протокол Дания потвърждава отказа си от участие в решения с импликации в областта на отбраната.

2.3.2.2. По отношение на правата и задълженията на страните с различен статут в ЗЕС решенията са две:

(i) всички страни от ЕС ще могат да участват пълноценно в задачите с отбранителни импликации, когато ЕС се възползва от потенциала на ЗЕС за осъществяването на решения в тази област;

(ii) страните-членки на ЕС, които имат принос в осъществяването на тези задачи ще участват пълноценно и равноправно в планирането и процеса на вземане на решения от ЗЕС, независимо дали са негови членове.

2.3.3. Макар и не толкова свързан с ОВППОС, но имащ отношение към нея, бе един от най-чувствителните проблеми, на който трябваше да бъде намерено решение в рамките на МПК - адаптирането на системата от т.нар. претеглени гласове в Съвета към изискванията на бъдещото разширяване на ЕС. Въпросът има пряко отражение към гласуването и възможността да се приеме или отхвърли дадено предложение в рамките на Съвета. Ключовите категории при гласуването са а)квалифицираното мнозинство и б)блокиращото малцинство. В хода на дискусиите се оформиха две основни направления в търсенето на решение на проблема.

2.3.3.1. Съгласно първия подход представителството на държавите-членки в Съвета следва да бъде адекватно, по принцип равноправно и следователно трябва да се запази съществуващата система на претеглени гласове без изменения, като се екстраполира за новоприетите страни.

Това би означавало общият брой на гласовете, с които страните разполагат в Съвета, да бъде увеличен на 132 за евентуалните 26 члена на ЕС, от сегашните 87 при 15 члена и 76 за предишния състав от 12 страни-членки. За постигане на квалифицираното мнозинство от 71% в трите случая са нужни съответно 94, 87 и 76 гласа. В демографско отношение това формира една низходяща тенденция на представителство на квалифицираното мнозинство в процент от общото население на Съюза - от предишните 63,21%, сегашните 58,30% и евентуалните бъдещи 50,29%.

Аналогично е положението и в случая с блокиращото малцинство, което се движи в рамките на 29%-30%. При общ брой на гласовете 132 то се постига с 39 гласа при сегашните 87 - с 26, а при 76 е било 23. В процент спрямо общото население на Съюза тенденцията също е низходяща - 12,10%, 12,28% и евентуално при максималното бъдещо разширение на ЕС - 11,48%.

2.3.3.2. Вторият подход се гради на презумпцията, че е необходимо да съществува пряка връзка между числеността на населението и броя на гласовете, с които разполага всяка страна в Съвета. В този смисъл низходящите тенденции в репрезентативността на населението при формирането на блокиращото малцинство и особено на квалифицираното мнозинство се разглеждат като отправна точка на исканията за корекции на съществуващата система. Обсъжданите идеи в рамките на МПК бяха няколко:

(i) въвеждане на двойно мнозинство в някаква форма, като идеята е за решенията на Съвета да е необходима и мажоритарна подкрепа на населението;

(ii) въвеждане на двойно блокиращо малцинство, основано на определен брой претеглени гласове или на определен брой държави, представляващи определен дял от населението на Съюза;

(iii) ново претегляне на гласовете на основата на определена формула, като се има предвид отражението върху позициите на сегашните страни-членки;

(iv) промяна на прага за постигане на квалифицирано мнозинство, което може да бъде съчетано с някой от изброените преди подходи.

2.3.3.3. МПК не успя да стигне до окончателно решение по въпроса за начина на определяне на претеглените гласове, който в крайна сметка бе обвързан с въпроса за броя и разпределението на членовете на комисията. С протокол бяха фиксирани две постановки:

(i) към датата на първото разширение комисията ще включва по един представител от всяка страна-членка при положение, че системата на претеглените гласове бъде променена или чрез нови стойности на претеглянето, или чрез въвеждането на двойно мнозинство, като се компенсират страните, принудени да се откажат от свой втори представител в комисията;

(ii) най-малкото една година преди броят на членовете да надхвърли 20 страни ще бъде свикана конференция на правителствени представители (нова МПК), която да направи преглед на дейността на институциите.

С декларация бе потвърден "компромисът от Йоанина" от 29 март 1994 г. (с което той става част от договора, въпреки че до момента имаше характер на джентълменско споразумение). Той ще действа до първото разширение, като към тази дата ще бъде намерено решение на специфичния случай на Испания.

2.3.3.4. Предложението на Председателството към МПК от 24 април 1997г. съдържа два от най-разпространените подхода за въвеждане на квалифицираното мнозинство като принцип на вземане на решения в Съвета - чрез въвеждането на двойно мнозинство и чрез ново претегляне на гласовете в Съвета. И в двата случая при бъдещо членство България ще запази позициите на средна европейска държава - 8 или 4 гласа в зависимост от предпочетения вариант.

2.3.4. Констатацията, че механизмът на вземане на решения в ОВППОС не позволява ефективното провеждане на обща политическа линия, бе в основата на стремежа в рамките на МПК да се търсят алтернативни решения. Подобно решение се смята, че предлага постановката за "по-тясното сътрудничество" ("гъвкавостта"). Въпреки че основно е свързана с общия процес на задълбочаване на европейската интеграция, тя бе обсъждана и в контекста на ОВППОС. Докато приложението на "по-тясното сътрудничество"/"гъвкавостта" по въпросите, подлежащи на регулиране от процедурата на Общността, се смята за противоречиво, определени страни приемат като естествено поле на бъдещото є приложение "втория" и "третия стълб" и по-точно въпросите, по които решенията се вземат с единодушие и рискът да се стигне до блокирането им е съответно по-висок.

2.3.4.1. "По-тясното сътрудничество/гъвкавостта" предполага възможността при отсъствие на други решения, на доброволна основа, в съответствие с общите цели на ЕС и без ущърб за интересите на останалите страни-членки, определен брой държави, но при всички случаи мнозинство, да осъществяват сътрудничество в рамките на институциите, процедурите и механизмите съгласно договорите на интеграционната общност. Процесът следва да има открит характер и да позволява допълнително включване на другите страни от ЕС. Предлаганият в хода на МПК начин на функциониране включваше:

(i) участие на всички страни-членки на Съвета при обсъждането на въпроси в определената област на "по-тясното сътрудничество", като решенията се вземат само от държавите, които участват в него; квалифицираното мнозинство представлява две трети от гласовете на участващите страни с корекциите по член 148 (2), а единогласието се формира само от участващите страни;

(ii) поемане от участващите държави на всички разходи по осъществяването на сътрудничеството с изключение на административната издръжка, определена в рамките на бюджета на Европейските общности, освен ако съветът с единодушие не вземе друго решение;

(iii) редовно информиране на Европейския парламент за развитието на "по-тясното сътрудничество" от Съвета и комисията.

2.3.4.2. МПК обсъди три възможни форми на въвеждането на "гъвкавост", които не са взаимноизключващи се, могат да бъдат прилагани самостоятелно или в комбинация:

(i) въвеждане на "упълномощаващи клаузи" а)обща, отнасяща се за трите "стълба", с която се определят общите условия и институционните аспекти, или б)със специфичен характер за всеки от Договора за Европейските общности, Глава V (ОВППОС) и Глава VI (Правни въпроси и вътрешни работи) от Договора за Европейски съюз;

(ii) осъществяване на "предопределена гъвкавост" съгласно вече заложени постановки в приети документи;

(iii) "гъвкавост" по преценка за всеки индивидуален случай, който в рамките на ОВППОС се свързва с конструктивното въздържане.

2.3.4.3. В духа на предложенията бяха приети общи клаузи в Договора за Европейския съюз и в Договора за Европейските общности. Важно е да се отбележи, че принципът на "гъвкавостта" няма да се използва като мотив за прилагане на Europe a la carte и няма да размие ДЕС, което е ясно декларирано в новото звучане на член 5а на Договора от Амстердам. "Гъвкавостта" ще може да бъде използвана в такива ключови въпроси на "първия" и "третия стълб" като ЕВС и Шенгенското споразумение. В същото време в областта на ОВППОС не бяха приети постановки, предвиждащи прилагане на "по-тясно сътрудничество/гъвкавост".

2.3.5. Перспективите за решаването на проблема са силно политизирани. Най-голяма е вероятността институционните въпроси да продължат да се третират на фона на баланса между големите и малките страни, въпреки че резултатите от гласуванията в Съвета показват следното: коалициите включват малки и големи страни срещу малки и големи, като случаите, когато големите страни гласуват срещу малките, са единични. Един бъдещ разширен ЕС ще бъде със състав значително по-диференциран от днешния - ще съдържа повече малки страни, които са с по-слаби икономики и със значим селскостопански сектор. В условията на тази диференциация ЕС очевидно ще има нужда от принципа на квалифицираното мнозинство, за да може да бъде продължен процесът на задълбочаване на интеграцията.

2.4. Правни аспекти

2.4.1. Придаването на статут на юридическа личност на ЕС също бе един от важните въпроси, обсъждани от МПК. Част от страните-членки определено не виждат необходимост от развитие на ДЕС в подобна насока. За други обаче все по-налагащото се възприемане на ЕС като единен политически субект предполага и съответни юридически решения в посока на предоставяне на статут на юридическа личност.

2.4.1.1. От гледна точка на външната и отбранителната политика евентуалното предоставяне на статута би предвиждало следното:

(i) ЕС да се представлява в международните отношения от Председателството на Съвета;

(ii) при намерение за сключване на споразумение от името на ЕС съветът с единогласие и при съдействието на комисията да упълномощава Председателството да започне преговори, които ще се водят на основата на указания, приемани от Съвета също с единогласие;

(iii) споразуменията да се сключват от името на ЕС от Съвета по препоръка на Председателството на основата на консенсуса и след консултация с Европейския парламент, чието становище следва да бъде представено в определен от Съвета срок;

(iv) сключените споразумения да бъдат задължителни за институциите на ЕС и страните-членки;

(v) ЕС да няма правото да сключва споразумения, предвиждащи използването на военни средства.

2.4.1.2. Предоставянето на статут на юридическа личност на ЕС логично би предполагало съвместяването в една на сега съществуващите юридически личности на трите общности. Същевременно това би следвало да бъде направено по начин, който не засяга "стълбовата" структура на Договора за ЕС.

2.4.2. Решението на МПК по въпроса за юридическия статут и представителството е негативно като цяло.

2.4.2.1. Постигнато обаче бе съгласие (J.14) съветът да упълномощава с единогласие Председателството със съответното съдействие на комисията да сключва споразумения с трети страни и организации, като страните-членки на ЕС имат правото да съобразят отношението си с националната ратификационна процедура преди тези споразумения да станат задължителни.

2.4.2.2. Същевременно бе приета декларация, че нищо, свързано с тези пълномощия, не означава прехвърляне на компетенции от държавите-членки към Съюза. Тази декларация допълнително усилва постановката от договора в смисъл, че съветът не получава статут на юридическа личност.

2.5. Финансови аспекти

2.5.1. Преобладаващото мнение в рамките на МПК бе в полза на действащата система за финансиране на ОВППОС. Според част от страните обаче проблемите произтичат от сложността на бюджетната процедура, която следва да бъде опростена, а според други - от неоперативния начин на гласуване на средства.

2.5.2. В крайна сметка МПК прие следните нови решения:

(i) оперативните разходи по ОВППОС ще бъдат за сметка на бюджета на Европейските общности, с изключение на тези по операциите с военно или отбранително измерение, както и на случаите, когато съветът реши друго с единодушие;

(ii) когато разходите не са за сметка на бюджета на Европейските общности, те се поемат от страните-членки в съответствие със скалата на БВП, освен ако съветът не вземе единодушно друго решение;

(iii) в разходите, произтичащи от операции с военни или отбранителни импликации, няма да участват държавите-членки официално декларирали конструктивното си въздържане.

2.5.2.1. Едновременно с това бе изработено детайлно споразумение между Европейския парламент, Съвета и комисията по условията на финансиране на ОВППОС. Най-общо казано бюджетът се договаря между Съвета и ЕП на основата на предложение на комисията. ЕП има правото да определя годишен таван за разходите по линия на ОВППОС от бюджета на Общността, а на Съвета се дава възможност да ползва по свое усмотрение средства в рамките на определения от ЕП размер. Общите действия, които ще бъдат финансирани от бюджета на ОВППОС, са следните: а)наблюдение и организация на избори и участие в демократичните процеси в трети страни; б)финансово осигуряване на специални пратеници на ЕС; в)предотвратяване на конфликти и участие в операции по поддържане на мира; г)оказване на финансова помощ за процеса на разоръжаване; д)изплащане на вноски за международни конференции и други форуми; е)предприемане на неотложни действия.

3. Изисквания към бъдещите членове на ЕС

3.1. Критерии за членство

3.1.1. Договорът за Европейския съюз определя три основни изисквания за членство в Съюза:

(i) eвропейска идентичност (член О);

(ii) демократичен ред (член F);

(iii) зачитане на правата на човека (член F);

3.1.2. Европейският съвет в Копенхаген през юни 1993 г. формулира по-ясно критериите за членство на страните от Централна и Източна Европа, като изрази експлицитно ангажимента на ЕС да приеме асоциираните страни от ЦИЕ. Критериите имат подчертано общ характер, което дава съществени възможности за интерпретация както в полза на страните, които кандидатстват за членство, така и при други обстоятелства за отлагане на тяхното присъединяване към ЕС. Критериите са, както следва:

(i) стабилност на институциите, които гарантират демокрацията, върховенството на закона и зачитане и защита на малцинствата;

(ii) действаща пазарна икономика и потенциал за овладяване на конкурентния натиск и пазарните сили в рамките на ЕС;

(iii) способност да се изпълняват задълженията, произтичащи от членството, включително приемане на целите на политическия, икономически и монетарен съюз;

3.1.2.1. Същевременно като паралелно условие се посочва необходимостта от наличие на потенциал в рамките на самия ЕС да интегрира нови членове, без да се губи скоростта на европейската интеграция.

3.1.3. При запазване на тенденцията, въз основа на опита от преговорите на Швеция, Финландия, Норвегия и Австрия, може да се очаква, че отправните точки по въпроса за нашите задължения и възможности по отношение на ОВППОС ще бъдат четирите принципа, формулирани от ЕС в началото на преговорния процес, които се свеждат до ангажимент за:

(i) одобрение на целите, заложени в ОВППОС;

(ii) подкрепа на конкретните решения, взети преди пълноправното членство на четирите преговарящи страни;

(iii) пълноценно участие в ОВППОС;

(iv) съдействие на процеса на укрепване на сътрудничеството в рамките на ОВППОС в хода на разширяване на ЕС.

3.2. Пакт за стабилност

3.2.1. Определени изисквания към бъдещите членове на ЕС от Централна и Източна Европа се съдържат в рамките на Пакта за стабилност в Европа, приет през март 1995 г. Важни в това отношение са две обстоятелства:

(i) това е първата значителна инициатива в рамките на съвместните действия на ОВППОС;

(ii) за нашата страна, както и за останалите от ЦИЕ, от нея произтичат определени ангажименти.

3.2.2. Основният замисъл на инициативата се свежда до два момента. Първият е търсенето на решения на потенциалните малцинствени и междуетнически конфликти в двустранните отношения на асоциираните (или с перспектива да бъдат асоциирани) страни от ЦИЕ още преди активната фаза на тяхното присъединяване към ЕС. Вторият е превантивното създаване на допълнителни лостове за въздействие върху някои аспекти в поведението на страните, кандидати за членство в ЕС.

3.2.3. Като цяло, въпреки че беше приета от всички поканени за участие държави, инициативата е нееднозначна по своя характер.

3.2.3.1. Положителните страни са в няколко плоскости:

(i) прави се опит за действия със средствата на превантивната дипломация за създаване на добросъседски отношения;

(ii) потвърждава се ненарушимостта на границите;

(iii) стимулират се действията за решаване на някои от двустранните проблеми на страни от ЦИЕ;

(iv) търси се съчетание на опитите за урегулиране на малцинствените/междуетническите проблеми със средствата на трансграничното сътрудничество в икономическата област и инфраструктурните проекти;

(v) на практика се сваля (поне на този етап) един от аргументите против бъдещото членство на страните от ЦИЕ в ЕС.

3.2.3.2. Негативната част на баланса също включва няколко елемента, които са:

(i) ограниченият обхват на инициативата, изключващ страните с най-голям кризисен потенциал поради участието им в действащ конфликт на територията на бивша Югославия;

(ii) създаването на две категории държави - изрядни по дефиниция (единствено поради членството си в ЕС) и потенциално проблематични, които подлежат на определени контролни процедури (страните от ЦИЕ);

(iii) налагането на двойни стандарти в използването на категорията "национално малцинство", като тя имплицитно се прилага по отношение на страните от ЦИЕ, а се счита за неприложима спрямо страни от ЕС, чиито конституционни разпоредби не допускат наличието на малцинства на техните територии;

(iv) неселективното използване на категорията "национално малцинство" по отношение на страните от ЦИЕ, без да се отчита спецификата на отделните държави и действащото законодателство;

(v) потенциалната възможност в бъдеще, при определени обстоятелства механизмите на пакта да се използват за задържане на процеса на интегриране на страни от ЦИЕ в ЕС.

Резюме:

Договорът от Амстердам представлява крачка напред в развитието на ЕС, без да съдържа фундаментални промени в съдържанието и статута на ОВППОС. От гледна точка на интеграционния процес резултатите на МПК направиха възможно започването на преговори за присъединяване на нови членове на ЕС. Новият вариант на ДЕС представлява крачка напред, като капитализира върху вече постигнати или набелязани в практиката мерки. Същевременно МПК не можа да предложи критичния минимум, необходим за безпроблемното протичане на процеса на разширяване, доколкото най-важните въпроси - институционните - се оставят за решаване от следваща междуправителствена конференция. Постигнато е известно подобрение от гледна точка на а)практическото функциониране и осъществяването на ОВППОС, като особено място заслужават определянето на представител на ЕС по ОВППОС, създаването на звено за анализ и планиране, възможността за по-чести срещи на Политическия комитет, оптимизирането на механизма за финансиране на ОВППОС; б)еволюцията в механизма за вземане на решения и в)въвеждането на принципа на конструктивно въздържане. От гледна точка на българските интереси, свързани с бъдещото разширяване, критериите за присъединяване на нови членове към ЕС не претърпяха ново развитие. Не се появиха фундаментални нови изисквания, които се налага да бъдат специално отчетени в хода на подготовката за преговори за членство на България в ЕС.

II. България и общата външна политика и политиката в областта на сигурността

4. Основни моменти в отношенията България - ЕС по въпросите на външната политика и сигурността

4.1. Обща оценка на структурирания диалог

4.1.1. От гледна точка на асоциираните страни ОВППОС остава една от практически безпроблемните и добре работещи сфери на асоциирането, осъществявана преди всичко в рамките на структурирания диалог. (В двустранния формат на ЕСА външнополитическото сътрудничество се свеждаше до обмен на мнения, които задължително включваха проблематиката на първия критерий от Копенхаген - функционираща демокрация).

4.1.2. Структурираният диалог по въпросите на ОВППОС започна в края на 1994 г. За периода от публикацията на първата част на "Европа 2000" през 1995 г. той значително се разви, както по отношение на формите, така и на съдържанието. Посочената по-долу статистика за структурирания диалог и някои преки наблюдения върху неговото функциониране дават основания за няколко основни констатации в областта на формите на сътрудничество.

4.2. Съвместни дейности

4.2.1. С всяка година участието на България и останалите АСЦИЕ в предлаганите форми на съвместна дейност с ЕС по ОВППОС нарастваше почти два пъти. Въпреки че в случая става дума за количествено увеличение, то отразява реално интензификацията на диалога като цяло.

4.2.2. Разширяването на съвместните дейности е свързано и с определено разширяване на тематиката при запазване на основните въпроси, сред които главно място продължават да заемат тези, свързани със страните от третия свят, глобалните проблеми, правата на човека, въпросите на ООН, конфликтите в горещи точки на света и някои други. В този смисъл позициите на Република България по международните въпроси в изброените области във все по-голяма степен се сближават с тези на ЕС.

4.2.3. Сред съвместните дейности като обобщение по позициите, демаршите, декларациите и изказванията определено преобладават декларациите - 106 от общо 145, т.е. около 73%, следвани от демаршите - 21 и изказванията (които са особено характерни за последната година) - 11. Общите позиции, които са по-развита форма на съвместна дейност са все още едва 7, на фона на около 100 общи позиции, които ЕС е одобрил от влизането на ДЕС в сила. На този етап не може да се говори за предприемани съвместни действия (joint actions). Разпределението е следното:

Вид съвместна дейност	1995	1996	1997	Общо
Декларации	27	36	43	106
Демарши	4	9	8	21
Позиции	0	4	3	7
Изказвания	0	1	10	11
Общо	31	50	64	145

4.2.3.1. Това означава, че асоциирането ни в областта на ОВППОС като форми все още не отива отвъд предложения за присъединяване към вече изработени в рамките на политическото сътрудничество на ЕС съвместни декларации, демарши, позиции и изказвания. Едва от 1996 г. започна редовното уведомяване на АСЦИЕ за резултатите от извършените демарши на ЕС.

4.2.4. Може да се твърди, че на този етап предлаганите съвместни дейности са в повечето случаи от безпроблемен характер за България - подкрепа на демократичните процеси в страни от третия свят, защита на общите принципи на международното право, сред които особено място заема зачитането на правата на човека и основните свободи. Този аспект се счита от самия ЕС за едно от основните постижения на ОВППОС - изпращането на силни сигнали за спазването на демократичните стандарти и правата на човека до Китай, Бирма, Куба, Иран и др.

4.2.4.1. В същото време не може да се отрече, че през последните години се откроиха и някои по-сериозни въпроси от гледна точка на последиците за българските национални интереси. Особено внимание в тази насока заслужават:

(i) съвместната позиция по ограничаване на износа на оръжие за страните от бивша Югославия от 26 февруари 1996 г., към която България се присъедини едва след вземане на съответното решение от Министерския съвет през март 1996 г.;

(ii) гласуването на резолюцията по правата на човека в Китай в рамките на Комисията по правата на човека на ООН в Женева;

(iii) съвместната подготовка и гласуване по продължаването на Договора за неразпространение на ядреното оръжие;

(iv) ограничаването на диалога с Иран през април 1997 г.

4.3. Тематично разпределение на сътрудничеството

4.3.1. Сътрудничеството се осъществява главно по няколко основни теми, както с глобален, така и с регионален характер. От проблемните области основно внимание се отделя на правата на човека. По години разпределението на темите е, както е показано в следващата таблица.

Тема	1995	1996	1997	Общо
Третият свят	19	26	26	71
Глобални въпроси	5	11	8	24
Права на човека	4	4	6	14
ООН	0	2	10	12
ОНД	1	6	7	14
Бивша Югославия	2	1	5	8
Албания	0	0	2	2
Общо	31	50	64	145

4.4. Механизми на сътрудничеството

4.4.1. Като цяло сътрудничеството в областта на ОВППОС може да бъде оценено като успешно. То е вероятно най-добре работещата част от структурирания диалог, доколкото е регламентирано в най-висока степен.

4.4.1.1. С приетите през 1994 г. "Основни насоки за задълбочено политическо сътрудничество" бе установен механизмът на функциониране, включващ:

(i) експертни срещи (около 10 на брой за всяко Председателство), които дават възможност за принципно обсъждане на въпроси, представляващи общ интерес;

(ii) срещи и контакти на европейските кореспонденти и на политическите директори;

(iii) срещи на министрите на външните работи в рамките на заседанията на Съвета "Общи въпроси".

4.4.1.2. Този механизъм бе допълнително усъвършенстван с приемането на документ за "Нови насоки за развитие на задълбочения политически диалог" през 1997 г. В него обаче в много малка степен бяха отчетени препоръките на асоциираните страни, въпреки представените детайлни позиции като полско-литовския документ, който получи подкрепата на повечето АСЦИЕ, в т.ч. и на България. Основният принос на "Новите насоки..." бе официализирането на сътрудничеството в трети страни.

4.4.1.3. Като цяло създаденият механизъм за сътрудничество в ОВППОС би могъл да се използва за модел и в другите области на сътрудничеството с ЕС, доколкото позволява едно предварително съгласуване на позиции, адаптиране към едни и същи методи и форми на работа, установяване на крайно необходимите лични контакти и съответно възможност за излагане на националните позиции и обмен на информация.

4.5. Сътрудничество в международните организации

4.5.1. Сътрудничеството между ЕС и АСЦИЕ в международните организации се развива все по-активно. Все още обаче не са разработени оптимални механизми за това, поради не докрай изяснената позиция на ЕС по общата политика на Съюза по външните въпроси и сигурността. През последните две години се засилва тенденцията на провеждане на консултации и съвместни демарши по въпросите на сигурността, неразпространението на оръжията за масово унищожаване и разоръжаването.

4.5.1.1. Формулата на сътрудничеството се осъществява на институционализирано равнище в Брюксел по покана на Тройката нa ЕС. Експерти от ЕС и АСЦИЕ ce cвukвaт за консултации по горните въпроси, след което ЕС решава каква ще бъде общата позиция на Съюза. Непосредствено след изготвянето на общата позиция ЕС поканва АСЦИЕ да се присъединят към нея. Обикновено позицията на ЕС се изготвя в окончателен вид и се предоставя на АСЦИЕ за присъединяване нeпocрeдcтвeнo преди съответния форум, на който позицията ще се застъпва, или преди началото на конкретен демарш от името на ЕС и на присъединилите се АСЦИЕ.

4.5.2. Основното сътрудничество между АСЦИЕ и ЕС в рамките на международните организации е по линия на ООН, като може да се твърди, че то се осъществява на добро равнище. Една от причините за ефективното сътрудничество в ООН до голяма степен е наличието на отделен документ, с който то се регламентира.

4.5.2.1. Сред по-важните аспекти в контекста на сътрудничеството между АСЦИЕ и ЕС в Ню Йoрk в рамките на ООН се очертаха следните явления и тенденции:

(i) през последните две години се наблюдава тенденция на активизиране на консултациите и сближаване на позициите по основните въпроси, разглеждани в организацията;

(ii) координацията се извършва основно чрез възприетите механизми на а) съвещания на ниво ръководители на мисии за уточняване на позициите по основни въпроси от дневния ред непосредствено преди редовните сесии на Общото събрание; б) работни съвещания по текущи въпроси и по проблематиката на основните комитети по време на сесиите; в)консултации по възлови проекторезолюции и съгласуване на позициите при гласуване на по-важни резолюции; г)съвмест-ни заявления и изказвания по основни въпроси от дневния ред на сесиите;

(iii) механизмите на предварителна координация направиха възможни съвместните изказвания на АСЦИЕ и ЕС и сближаването на позициите им, изразено в почти пълно съвпадение на гласуванията по резолюциите и решенията по основни въпроси като: а) разоръжаването; б) поддържането на международния мир и сигурност; в) мирното разрешаване на конфликти и спорове; г) сътрудничеството между ООН и ОССЕ; д)мирното използване на космическото пространство; е)сътрудничеството в областта на информацията; ж) бюджетната сфера, включително финансовата криза в ООН, скалата на вноските, персонала и др.; э) преустройството и повишаването на ролята и ефективността на ООН в социално-икономическата сфера; и) международното право и Устава на ООН.

(iv) същевременно наред с постигнатите резултати в развитието на сътрудничеството между АСЦИЕ и ЕС на последните сесии на ОС на ООН в Ню Йoрk се проявиха и някои различия в позициите. По приетите по наша инициатива резолюции по оказване на специална икономическа помощ на страните, засегнати от санкциите на СС срещу СРЮ, както и по чл. 50 от Устава на ООН, ЕС изрази принципна подкрепа за нашите искания, но по същество зае позиции, насочени към ограничаване на идеята за създаване на конкретен механизъм за компенсиране на загубите и запазване на вече съществуващите механизми и програми за оказване на помощ.

4.5.2.2. В специализираните международни организации в Жeнeвa сътрудничеството се осъществява като неформално съгласуване на позициите между страните от ЕС и АСЦИЕ или като редовни координационни съвещания. За целта ЕС разпространява предварително проектите за съвместни изказвания и проекторезолюции, към които АСЦИЕ могат да се присъединят. АСЦИЕ обаче не участват пряко в разработването на документите. В консултациите те имат възможността да изкажат собствената си позиция, която може да се вземе предвид или не при утвърждаването на окончателната позиция на Съюза. В отделни случаи ЕС внася корекции в позициите си въз основа на предварителните консултации. В рамките на съответните организации сътрудничеството се осъществява по следния начин:

(i) в Конференцията по разоръжаването се провеждат периодични срещи между Тройката на ЕС и АСЦИЕ по отделни актуални проблеми. През 1996 г. бе проведена среща по подготовката на Договора за всеобхватна забрана на ядрените опити, а през февруари 1997 г. - по дневния ред на КР, по който имаше сериозни спорове в конференцията;

(ii) обект на съвместни консултации между ЕС и АСЦИЕ през 1997 г. ще бъде юридически обвързващият документ на Конвенцията за забрана на биологическите оръжия, към който българските научни институти и специализирани лаборатории имат подчертан интерес;

(iii) по въпросите на правата на човека сътрудничеството се провежда по-активно главно във връзка със и по време на сесията на Комисията по правата на човека;

(iv) в Икономическата комисия за Европа се провеждат редовни координационни съвещания за характера и обхвата на преструктурирането на комисията, както и неофициални консултации при подготовка на сесиите и основните спомагателни органи и работни групи;

(v) резултатно е сътрудничеството на България с държавите от ЕС в Световната организация за интелектуална собственост, Международния съюз за далекосъобщения, организациите в областта на околната среда;

(vi) не съществуват институционализирани форми на сътрудничество между ЕС и АСЦИЕ в международните търговско-икономически организации - УНКТАД, СТО. Сътрудничеството там се осъществява нa двустранна основа, спорадично и спонтанно, без предварително съгласуване по инициатива на ЕС. В същото време следва да се отбележи, че без активната подкрепа на ЕС нямаше да бъде възможно приемането на България в СТО през 1996 г. Сътрудничеството в ГАТТ/СТО е много важно, тъй като е свързано с реализирането на конкретни български търговски и икономически интереси. Това е силен аргумент в полза на ускоряването на присъединяването на България към други политико-икономически организации, в които други АСЦИЕ вече членуват и използват предимствата от подкрепата и асоциирането си с ЕС.

(vii) в МОТ също липсва сътрудничество между АСЦИЕ и ЕС. Там се провеждат срещи между високоразвитите страни и страните от източноевропейската група по конкретни проблеми.

(viii) не се осъществява активно сътрудничество по хуманитарните въпроси и проблемите на миграцията в рамките на Международната организация по миграцията, Върховния комисариат по бежанците, Червения кръст;

(ix) въпреки липсата на институционализирано сътрудничество в много организации позициите на АСЦИЕ и ЕС в повечето случаи съвпадат. Страните от ЕС спомогнаха за включването на текстове по българското национално малцинство в резолюциите по правата на човека в СРЮ.

4.5.2.3. Сътрудничеството между АСЦИЕ и ЕС в рамките на организациите от системата на ООН във Виена бележат постоянно развитие. То се изразява в засилени контакти и обмен на мнения по време на срещи както с отделните страни-членки на Съюза, така и с Тройката на ЕС. На тях се изясняват позициите на ЕС за предстоящи конференции, сесии и заседания на ръководните органи на организацията и се дискутират проблеми на дейността им. По организации и проблеми сътрудничеството е, както следва:

(i) в резултат на извършено предварително обсъждане през 1996 г. бяха застъпени общи позиции от ЕС и АСЦИЕ по редица въпроси, обсъждани на 15-та и 16-та сесия на Съвета за промишлено развитие на ЮНИДО - реформата в ЮНИДО, финансовата стабилизация на организацията, оптимизирането на щатния персонал и др.;

(ii) сътрудничество имаше на 39-та сесия на Комисията по наркотиците по въпроси като принципите и практиката на първичната и вторичната превенция за намаляване на търсенето на наркотици, насърчаване на страните-членки да забраняват откриването на анонимни сметки и др., мерки за борба срещу отклоняването на психотропни субстанции и др.;

(iii) съгласуване на позиции имаше също така на Генералната конференция на МААЕ и на други форуми, където България стана съавтор на значителен брой проекторезолюции, предложени съвместно от ЕС и АСЦИЕ.

4.5.3. От нaчaлoтo нa пoлuтuчeckuя дuaлoг ЕС - АСЦИЕ в рaмkuтe нa ОССЕ качеството на сътрудничеството между тях в рамките на тази организация пocтoяннo ce пoдoбрявa.

4.5.3.1. Ежeceдмuчнo ce прoвeждaт cрeщu във Вueнa мeжду Трoйkaтa нa ЕС u дeлeгaцuuтe нa acoцuuрaнuтe държaвu, kouтo ca пoлeзнu kaтo oбeм нa uнфoрмaцuя u uзяcнявaнe нa пoзuцuu. Едuн път нa шecт мeceцa ce прoвeждaт u cъдържaтeлнu cрeщu нa рaвнuщe пocлaнuцu в ОССЕ. Пoлoжuтeлeн eфekт uмa u дuaлoгът пo въпрocuтe нa ОССЕ в Брюkceл, който засега се провежда в рамките на едно експертно съвещание за Председателство.

4.5.3.2. По повечето от въпросите има голямо съвпадение на възгледите. В известен смисъл определени ограничения се налагат от характера на самата организация, в която при асоциирането на страните от Централна и Източна Европа с позициите на ЕС се рискува да се постави под въпрос целесъобразността на дискусията въобще и нейните резултати, тъй като посочената група страни представлява половината от участниците в организацията.

4.6. Сътрудничеството в трети страни

4.6.1. Този тип сътрудничество е относително нова практика, която бе фиксирана едва в усъвършенстваните насоки за сътрудничество на ЕС и АСЦИЕ от 1997 г.

4.6.1.1. Въпреки отсъствието на достатъчно опит вече може да се твърди, че нейната интензивност и качество зависят в голяма степен от конкретното Председателство и неговия представител в дадената страна. В този смисъл може да се очакват специфични проявления на общите за ОВППОС недостатъци.

4.6.1.2. Същевременно за България тази форма е изключително полезна, доколкото дава възможност за обмен на мнения и получаване на информация, с която нашите мисии в тези страни не разполагат. На този етап може да се оцени като положително началото на този диалог, особено в някои страни от третия свят. Това е особено валидно в контекста на необходимото прецизиране на българската позиция по вътрешнополитическото положение в дадената страна и изработването на насоки за определяне на външнополитическа линия, съвместима с тази на ЕС.

4.7. Проблеми на сътрудничеството в рамките на структурирания диалог

4.7.1. Независимо от като цяло положителната оценка и продължаващото развитие на структурирания диалог, който е основен елемент от Стратегията за подготовка за присъединяване, приета в Есен, в осъществяването му има редица недостатъци.

4.7.1.1. От гледна точка на характера на срещите и начина на провеждане проблемите са следните:

(i) срещите имат само консултативен характер и не се вписват в нормалните процедури на работа в ЕС;

(ii) недостатъчна е съвместната подготовка, като на практика отсъства съгласуван дневен ред и изказвания, въпреки определените подобрения, направени в последно време;

(iii) някои от срещите имат формален характер, особено провежданите на по-високо равнище, като отсъства стремеж към повече резултатност, доколкото тези срещи не са насочени към конкретен краен продукт от типа на документи, общи решения и т.н.;

(iv) темите и участниците са прекалено многобройни и няма възможност за провеждане на истинска дискусия;

4.7.1.2. Сред проблемите, свързани с механизма на осъществяване на сътрудничеството по въпросите на външната политика и сигурността, особено важни са три:

(i) по редица от въпросите има трудности при включването им в дискусиите, поради различните компетенции на Съвета, комисията, Председателството и Политическия комитет;

(ii) отсъства механизъм за последващи действия;

(iii) АСЦИЕ, включително България, все още недостатъчно добре познават вътрешните механизми, процедури и компетенции на органите в Съюза;

4.7.1.3. Най-съществени обаче са проблемите с политически характер, от които произтичат и някои от изброените чисто технически:

(i) самата ОВППОС се развива относително бавно, като изглежда в ЕС съществува известно нежелание да се използват докрай възможностите и потенциалът на АСЦИЕ за реализиране на политиката на ЕС и укрепване на авторитета на ЕС пред трети страни и на международните форуми;

(ii) от страна на ЕС в определена степен се демонстрира формален подход - често пъти нивото на участие за частта с АСЦИЕ е различно от това на асоциираните страни и създава впечатлението за пренебрежително отношение и нежелание за ангажиране в истинска дискусия;

(iii) в процеса на имплементация на ОВППОС - при присъединяването ни към общи демарши и позиции предлаганата от ЕС опция продължава да бъде "take it or leave it", което не дава възможност за изразяване на национална позиция или коментар по въпроса и поставя под съмнение демократичността на сътрудничеството в тази област;

(iv) на практика отсъства сътрудничество между асоциираните страни - за тези две години бяха направени известни опити, но поради наличието на определена конкуренция и твърдата позиция против такова сътрудничество от страна на държави като Унгария, Чехия и частично прибалтий-ските на практика няма сътрудничество по проблемите, обсъждани в рамките на структурирания диалог.

4.8.Специфичните български интереси и ОВППОС

4.8.1. ОВППОС е област, в която, с изключение на единични случаи, България не е имала сериозни проблеми. Както посочва становището на Европейската комисия по българската молба за членство "оценката на българската външна политика и политика на сигурност днес води до очакването, че като член на ЕС тя ще бъде в състояние ефективно да изпълни задълженията си в тази област". Следователно е малко вероятно преговорите по присъединяването да бъдат затруднени от външнополитически въпроси. България вече е декларирала привързаността си към целите и принципите на ЕС и следва да демонстрира своята съпричастност към ОВППОС от момента (и дори преди момента) на присъединяването.

4.8.2. Участието в ОВППОС на ЕС ще изисква от българската страна да продължи процеса на привеждане на своите отношения с бивши традиционни партньори в съответствие с общата политика на Съюза. В този контекст особен интерес представляват три аспекта.

4.8.2.1. Очевидно предстои да бъдат внесени корекции в отношенията с някои развиващи се страни, като в тази група също следва да се направи съответната диференциация:

(i) страни, от които България има да получава вземания - Ирак, Либия и др., но които попадат (или могат да попаднат) в специални режими на ЕС;

(ii) страни, с които договорните отношения следва да бъдат приведени в съответствие със съвременните реалности и от тях да се премахнат клаузите, които не се прилагат - за социалистически интернационализъм, взаимопомощ и т.н., без да се накърнят традиционно добрите връзки с тези страни (някои арабски държави, Виетнам и др.);

4.8.2.2. Поддържането на политическия диалог с Русия и развитието на икономическите отношения е очевидна необходимост. Това от гледна точка на отношенията ни с ЕС носи следните позитивни моменти за българската страна:

(i) балансираните отношения с ЕС и Русия биха дали възможност за запазване на оставащите (доколкото все още ги има) сравнителни предимства на България спрямо останалите АСЦИЕ на руския пазар;

(ii) поддържането на такъв тип отношения ще даде възможност за използване на руския интерес от трайно присъствие в региона и от друга ще даде възможност на България да капитализира географското си положение и да си осигури специфична роля като регионален център на Балканите за трансфер на енергоносители например;

(iii) диалогът може да създаде допълнителни стимули за привличането на руски компании за преки инвестиции и участие в приватизацията в България, което ще осигури приток на свежи капитали.

4.8.2.3. Отношенията със съседните страни са от съществено значение в периода на подготовка и преговори за присъединяване към ЕС. Специално внимание следва да бъде отделено на няколко аспекта от отношенията както на двустранна, така и на многостранна основа:

(i) приоритетен характер от гледна точка на присъединяването към ЕС ще имат отношенията ни с Гърция, която като страна-членка има определени възможности да влияе върху процеса. Съществен потенциал имат проектите за трасгранично сътрудничество, като за тях са разработени и подходящите инструменти - програмата ФАР-ИНТЕРРЕГ между България и Гърция;

(ii) отношенията с Румъния ще се развиват във все по-голяма степен в контекста на присъединяването към ЕС. Очевидно е, че следва да се търси паралелизъм и взаимна подкрепа на присъединяването и да се избягват както конкурентният подход, така и прякото обвързване между приемането на двете страни;

(iii) отношенията с Турция представляват особен интерес в светлината на турската молба за членство в ЕС. ЕС насърчава сключването на споразумение за зона за свободна търговия между България и Турция. Важен момент, който следва да се има предвид, е възможната връзка между разширяването на НАТО и на ЕС и пречупването му през ъгъла на турските интереси;

(iv) въпреки че не бяха специално маркирани в становището на Европейската комисия, отношенията с Македония бяха предмет на разговори с външни министри на страни-членки на ЕС основно поради "езиковия спор". Според нашите партньори от ЕС в него се крие конфликтен потенциал, който може да има косвено негативно отражение върху климата на преговорите за членство в ЕС. Като цяло съществува определено неразбиране на българските аргументи и България следва да предприеме съответни мерки;

(v) в отношенията си с СРЮ и другите страни от бивша Югославия България следва да отчита основните положения на подхода на ЕС за развитие на договорните отношения със тези страни, обявен през 1996 г. На този етап това не създава проблеми пред външната ни политика;

(vi) проблемните въпроси, като положението на българските малцинства в съседните страни, определянето на решения по инфраструктурни въпроси в приграничните зони, нелегално пребиваващите работници и др., едва ли ще имат пряко отражение върху преговорите за членство, но също следва да се решават своевременнно;

(vii) на многостранна основа централен интерес представлява утвърждаването на българската инициатива за стабилност, сигурност и сътрудничество в Югоизточна Европа. Още в самото си начало тя получи и продължава да получава висока оценка от ЕС и може да допринесе за разработването на по-цялостен подход на ЕС към проблемите на региона.

Резюме

През последните две години се очерта тенденцията на значително по-активно участие на България в структурирания диалог с ЕС по въпросите на ОВППОС. Това допринесе за по-доброто взаимно запознаване с позициите на двете страни, за все по-голямото съвпадение на позициите по много международни въпроси, намерило израз в съвместните дейности, проведени от ЕС и АСЦИЕ. Като особено положителен може да бъде оценен опитът от сътрудничеството в международните организации. Наред с това структурираният диалог има редица недостатъци, за които съществува разбиране и от двете страни. Очакват се предложенията на ЕС под формата на разгръщането на концепцията на засилена стратегия по подготовката за присъединяване и създаване на постоянна конференция между ЕС и АСЦИЕ. Развитието на структурирания диалог ще бъде безспорно повлияно от очертаващата се диференциация на страните-кандидатки, което може да наложи допълнителни ограничения върху ефективността на диалога. С цел по-успешната подготовка и протичане на преговорите за членство България следва да направи анализ и евентуално да осъвремени концепциите за отношенията си със съседните страни, регионалната си политика и отношенията с бивши традиционни, както и стратегически партньори. Ресурсното осигуряване на външната политика все още не отговаря на условията, които ще бъдат поставени от едно бъдещо членство или в последния етап преди постигането му.

III. Обобщени констатации, изводи и препоръки

5. Изводи по конкретните направления, свързани с ОВППОС и позициите на България, и препоръки за мерки на национално равнище

5.1. Перспективи за развитието на ОВППОС след МПК

5.1.1. Очевидно ОВППОС ще продължи да се развива под натиска на по-успешната и задълбочаваща се интеграция в "първия стълб", намерила израз в решенията за пристъпване към изграждането на третата фаза от ЕВС. Темповете на развитие в областта на външната политика и особено на сигурността и отбраната ще бъдат по-бавни от интеграцията в другите два "стълба" на ЕС.

5.1.2. ОВППОС ще остане един от инструментите за намаляване на рисковете и нестабилността на външните граници на ЕС, като тази функция ще бъде в пряка връзка с постепенното изграждане на европейска отбранителна идентичност. Поне в обозримо бъдеще, въпреки приетата съответна формулировка в Амстердамския договор, нейното предназначение ще бъде не толкова защитата на суверенитета и териториалната цялост на страните от Съюза от възможна външна заплаха, колкото осъществяване на операции по опазване на мира на континента.

5.1.3. Поради междуправителствения си характер ОВППОС е и в обозримо бъдеще ще бъде в по-малка степен политика в смисъла на специфичен тип действия, отколкото процес, чиято цел е обединяването на общите ресурси на ЕС за постигането на определени политически цели. Илюстративен пример за това е превантивната дипломация от типа на Пакта за стабилност, който представлява използване на комбинация от дипломатически натиск и помощ от Общността, за да се насърчат страните от ЦИЕ да отстранят някои от смятаните за фундаментални причини за нестабилността в района, свързани с малцинствата и неприкосновеността на границите.

5.1.4. В перспектива разширяването на ЕС сериозно ще повлияе върху характера на ОВППОС.

5.1.4.1. От една страна, един политически и икономически съюз с повече от 450 млн. души не може да избегне поемането на по-голяма отговорност в глобалните въпроси. Както неговите жители, така и партньорите ще очакват това.

5.1.4.2. От друга страна, обаче в един разширен съюз ще бъде изключително важно да се определят фундаменталните интереси в областта на външната политика и сигурността на Съюза и да се реформира ОВППОС. В противен случай ЕС няма да бъде в състояние да се справи с нарастващия брой регионални и глобални проблеми и неговата неефективност ще има негативен ефект върху състоянието на Съюза и неговите членове.

5.1.5. Във връзка с изложеното и по-специално с направените изводи по отношение на ОВППОС би било целесъобразно да се разгледа следният комплекс предложения за мерки на национално равнище, които биха допринесли за по-ефективното осъществяване на процеса на интеграция в ЕС и съответно по-ефективно участие в ОВППОС:

(i) тъй като България не е в първата вълна от процеса на преговори за приемане на нови членове, следва да се направят постъпки за гарантиране на механизъм за максимална прозрачност и получаване на информация, включително члез структурирана връзка с участниците в преговорите. Българската реакция след решението на Европейския съвет в Люксембург в полза на диференциацията следва да бъде балансирана и лишена от драматизъм, но определено насочена към конкрени схеми и графици, които позволяват запазването на ясната перспектива за скъсяване на дистанцията между отделните страни-кандидатки;

(ii) в процеса на подготовката и по време на преговорите би било целесъобразно да се предприемат мерки за осъществяване на сътрудничество и координация с асоциираните страни по въпроси, по които може да се очаква дългосрочно съвпадение на интересите. По този начин ще бъде демонстриран позитивен подход, който може да повлияе върху отношението на страните от първата група към откриването на процеса на преговори между ЕС и България за членство в Съюза. Обменът на информация с асоциираните страни от първата вълна ще даде възможност и за избягване на грешки от тактически и стратегически характер, допуснати от тях в преговорите с ЕС.

5.2. Основни аспекти на процеса на присъединяването на България към ЕС от гледна точка на ОВППОС

5.2.1. И след приключването на МПК ОВППОС остава част от "стълбовата структура", създадена по силата на Маастрихтския договор. В този смисъл ОВППОС не се подчинява на процедурите на Общността (Community/communautaire), а е предмет на регулирано междудържавно сътрудничество на страните-членки. Тя е и извън юрисдикцията на Европейския съд, като ръководните принципи в отношенията между държавите-членки са тези на международното право, което би било валидно и за нашата страна.

5.2.2. Важна отправна точка при оценката на проблемите на присъединяването на България към ЕС е съпоставката на външнополитическите интереси и позиции на България и осъществяваната ОВППОС.

5.2.2.1. Съвпадението на позициите на България с ЕС тогава, когато страните-членки на ЕС действуват като съюз, е изключително важно политически при перспективата, макар и по-отдалечена, за започване на преговори за членство. От гледна точка на съвместимостта на националните позиции на България и принципите, целите и изискванията на ОВППОС има основание да се приеме, че в огромната си част позициите на България и страните от ЕС са съвпадащи или близки, особено в рамките на международните организации и конференции. Един по-подробен периодичен сравнителен анализ вероятно ще внася яснота къде и в какъв обем са оставащите различия или нюанси във формулирането на позициите.

5.2.2.2. Същевременно общите позиции и блоковото гласуване може да предизвика определени проблеми за България в случаите, когато други важни партньори като Съединените щати, от една страна, или традиционни партньори на България като Русия, Китай и някои държави от третия свят, от друга, имат различни позиции от тези на ЕС, с които България се е асоциирала. Следва да се има предвид, че с развитието на ОВППОС - разширяването на сферата є, динамизирането и добиването на по-ясни очертания и акценти - във все по-голяма степен съвместните ни дейности с ЕС ще засягат въпроси, свързани с националните ни интереси, включително в политическа и особено в икономическата област.

5.2.3. На сегашния етап нашата страна е обект, а не субект в отношенията си с ОВППОС. На практика това означава, че дадена страна-членка на ЕС, с която България има двустранен проблем, може чрез механизмите на ОВППОС да мобилизира подкрепата на останалите четиринадесет от ЕС, като превърне двустранния проблем в проблем между България и ЕС. Включването на въпроса за водите на Места в протокол към Европейското споразумение за асоцииране, интернационализирането на спорните въпроси между Италия и Словения и декларацията на ЕС по положението в Словакия са примери за валидността на тази теза.

5.2.4. Членството на България в ЕС ще създаде допълнителни предпоставки за реализиране на външнополитическите интереси на България. Това се потвърждава от опита на малките и средните страни-членки на ЕС и почива на определени функционални преимущества, които членството в ЕС гарантира. Включването на нашата страна в процеса на вземане на решение в рамките на ОВППОС би дало значително по-големи възможности не само за формулиране, но и за защита на националните позиции поне по две линии.

5.2.4.1. На първо място става дума за случаите, когато е постигната подкрепа на тези позиции и външнополитическият потенциал по отношение на трети страни значително нараства, което е особено важно за средните и малките държави, към които България принадлежи.

5.2.4.2. Важното в другите случаи е, че когато не е проявено разбиране по наша позиция по въпрос от жизнен национален интерес, България ще може да блокира решението или да се въздържи от участие в неговото изпълнение по силата на Амстердамския договор. Естествено подобни случаи следва да са въпрос на изключение, когато става дума за разумна и отговорна национална външна политика.

5.2.4.3. Пълноценното ни участие е от особено значение в случаите, когато се разглеждат въпроси, пряко засягащи нашата страна - обстановката в съседни на България страни, регионалното сътрудничество, въпроси на търговските санкции, отношенията с важни за нас държави като Русия и др. Неучастието ни в тези дискусии често пъти ни поставя пред свършени факти.

5.2.5. Сред мерките, които биха били целесъобразни за реализация на българските интереси по линия на ОВППОС и преди приемането ни в ЕС, могат да бъдат отделени следните:

(i) необходимо е да бъде направен подробен сравнителен анализ на позициите на ЕС и отделните страни-членки по основните външнополитически проблеми и на тази основа да бъде дадена оценка на степента на сближаване на позициите, включително в областта на съвместните действия, и възможностите за по-нататъшна хармонизация.

(ii) конкретно по отношение на ОВППОС би било целесъобразно да се направи декларация от правителството или (по-добре) от Народното събрание в смисъл, че нашата страна споделя принципите и целите на ОВППОС и няма конституционни пречки да се присъедини към осъществяването є на съответния етап на интегриране в ЕС. На основата на съвпадението и съпоставимостта на позициите би могло да бъде поставено искане за изпреварващо интегриране в процеса и механизмите на ОВППОС по отношение на другите по-чувствителни области.

(iii) направените по време на МПК предложения за промени в ОВППОС, които не бяха приети, вероятно ще бъдат предмет и на бъдещи дискусии. В тази връзка, доколкото България има интереси, които зависят от бъдещия характер на ЕС, въпреки сравнително ограничените възможности за влияние, тя би следвало да има детайлизирани позиции по следните основни въпроси, свързани с ОВППОС и разисквани на конференцията: а)характер на ОВППС - запазването є като част от "стълбовата структура" или преминаване към процедурите на Общността; б)компетенции на различните институции на ЕС; в)механизъм за вземане на решение в Съвета, право на вето, блокиращо малцинство, сфера на приложение на принципа на квалифицираното мнозинство, разпределение на гласовете по страни и принципи на участие в комисията; г)отбранителна политика и обща отбрана; д)въпроси, имащи отношение към ОВППОС по линия на Шенгенското споразумение; е)политиката в областта на развитието и ж)други непряко или неизцяло включващи се в ОВППОС, както и въпроси, свързани с функционирането на ОВППОС, като финансиране, представителство и т.н.

(iv) от гледна точка на сроковете, позициите по тези въпроси следва да бъдат разработени преди свикването на следващата междуправителствена конференция, по въпросите на която България следва да има значително по-детайлни позиции от тази на МПК '96.

5.3. Въпроси, свързани със структурирания диалог

5.3.1. За България е важно да продължи да излиза с конкретни инициативи за усъвършенстване на структурирания диалог и превръщането му в реален елемент от подготовката за присъединяване. Бъдещето на структурирания диалог е непосредствено свързано с развитието на концепциията за засилена стратегия за подготовка на присъединяване и с Постоянната конференция между ЕС и АСЦИЕ. От една страна, тези идеи отразяват наличието на разбиране, че промените в структурирания диалог са наложителни във връзка с навлизането в период на преговори за членство при диференциацията на асоциираните страни.

5.3.2. България следва да има активна позиция по това, в какви насоки би следвало да се усъвършенствува и развива структурираният диалог по ОВППОС. Препоръките за възможни позиции по отделните елементи на функционирането биха могли да бъдат следните:

(i) по подготовката на срещите би било целесъобразно да се търси подобрение по няколко параметъра: а)разширяване на обхвата на темите на работните групи; б)увеличаване на броя на срещите на съвместните работни групи, както и на срещите на ниво политически директори и министри, което би направило нещата повече реални, отколкото символични; в)по-чести срещи на по-високо равнище, което би дало възможност да се обсъждат и по-концептуални въпроси на външната политика и сигурността; г)по-добро дефиниране и прецизиране на целите на диалога, с последваща разработка на периодични доклади от комисията, съдържащи оценки за хода на диалога; д)повишаване на общата информираност на АСЦИЕ с цел подобряване на подготовката за участие в диалога.

(ii) от гледна точка на съдържанието на диалога би следвало да се търси а)конценtрирането му в значително по-голяма степен върху аспектите, свързани непосредствено с подготовката и преговорите за членство; б)идентифициране на общите интереси в областта на ОВППОС, при това именно общите, а не само смятаните за приоритетни и предлагани само от ЕС; в)водене на по-откровена и съдържателна дискусия в хода на срещите по действителните позиции по разширяването и реалните проблеми, произтичащи от него;

(iii) по резултатите и следващите стъпки би трябвало да се отстояват някои нови моменти, като а)осигуряване на обратна връзка чрез ориентиране на диалога към постигане на конкретен краен продукт - като минимум заключения на председателя и препоръки, по които ще бъде продължена работата, със съответната възможност на АСЦИЕ да изразят мнението си по тези документи; б)подобряване на връзката между структурирания диалог и двустранните органи на асоциирането - съвети и комитети, където поради различните компетенции тези теми реално не се обсъждат; в)извършване на съвместни разработки от ЕС и АСЦИЕ по въпросите на ОВППОС, които да бъдат приемани от общите форуми - например Съвета "Общи въпроси", като приемането на текстовете следва да става с участието на всички страни;

(iv) по оперативните въпроси на структурирания диалог, особено предвид предстоящото разширяване на ЕС, следва да се предложи а) въвеждане на формата 15 +10 и за работните групи, като се изостави досегашната формула 10 + Тройката, с цел постигане на възможност за по-активно излагане на националните позиции на отделните страни; б)по-нататъшно регламентиране на сътрудничеството с ЕС в международните организации при фокусиране на вниманието върху по-малко теми в сруктурирания диалог и повече съвместни действия; в)по-активно привличане на Европейската комисия в структурирания диалог, което би осигурило непрекъснатост на политическия процес на интеграцията и приемственост, предвид честите смени на Председателството. В тази връзка би могло да се подкрепи предложението за преразглеждане на правото є на инициатива, като ЕК изготвя редовни доклади за хода на структурирания диалог и предложения за подобряването му; г)определяне на контактна личност в GD1А, която да събира и обобщава информацията относно позициите на АСЦИЕ; д)подкрепа на практиката на формулиране на общи позиции на страни от даден регион по проблеми, които да влизат в структурирания диалог, особено в светлината на новите операции по поддържане на мира, хуманитарни мисии, регулиране на конфликти;

(v) в рамките на сътрудничеството между АСЦИЕ и ЕС по линия на ООН би могло да се иска а)по-навременно запознаване на АСЦИЕ с проектите на текстовете на изказванията, подготвяни от ЕС; б)привличане на представители и на АСЦИЕ при концептуалната разработка на позициите по основни въпроси от дневния ред; в)отчитане от страна на ЕС на съображенията и на АСЦИЕ при съгласуване на съвместни позиции;

(vi) в рамките на ОССЕ би могло да се предложат мерки за подобряване на сътрудничеството, като а)въвеждане на по-системен характер и общоприемлива организационна форма; б)възприемане на форми, отиващи отвъд обмена на информация за намеренията, като например пocтeпeннo вkлючвaнe нa АСЦИЕ в прoцeca нa пoдгoтoвka u взeмaнe нa рeшeнuя за позиции oт ЕС; в)пристъпване към съвмecтна рaзрaбoтка нa пoзuцuu пo дaдeнu oтдeлнu въпрocu oт взauмeн uнтeрec, първа от които би могла да бъде в рaмkuтe нa дuckуcuятa пo мoдeлa зa европейска cuгурнocт и другu нaпрaвлeнuя, прouзтuчaщu oт лucaбoнckuтe дokумeнтu нa ОССЕ;

(vii) по изпълнението на определени програми и проекти на ООН u ОССЕ в страните от Централна и Югоизточна Европа е целесъобразно да се потърсят подходящи форми за включването на АСЦИЕ, респективно България, в процеса на обсъждане и вземане на съгласувани решения на ЕС. Съвмecтнoтo рaзрaбoтвaнe нa пoзuцuu мeжду ЕС u АСЦИЕ cлeдвa дa cтaвa прeдu вcuчko пo въпрocu, където АСЦИЕ разполагат със специфична експертиза. За България едиин такъв въпрос е рaзрaбoтвaнeтo нa рeгuoнaлнuя пoдхoд нa ЕС зa Югouзтoчнa Еврoпa и реализирането на съществуващите инициативи за регионално сътрудничество, сигурност и стабилност.

5.4. Въпроси на сигурността

5.4.1. След Мадридската среща на НАТО е очевидно, че разширяването на тази организация ще предшества приключването на преговорите на ЕС с поканените асоциирани страни.

5.4.2. В този смисъл е ясно, че от гледна точка на сигурността решенията следва да се търсят в рамките на възможно най-скорошно членство в НАТО, при това още с втората вълна на разширяване след 1999 г. Заявеното от българска страна желание за членство в НАТО предопределя не само възможността, но и логиката на едно пълноправно участие в ЗЕС в случай, че присъединяването на България към Североатлантическия договор предшества интегрирането в ЕС.

5.4.3. В теоретически възможния случай, при който България не фигурира във втората вълна на разширяване, а НАТО не приема повече членове, страната ще разчита да гарантира националната си сигурност в рамките на ЕС на основата на принципа на солидарността. Тази възможна перспектива предполага по-съществен интерес на България към европейската отбранителна идентичност, включително прогресивно интегриране на ЗЕС в ЕС. Това следва да се има предвид при оценката на възможните сценарии в областта на сигурността за близките десет години, в рамките на които може да се очаква България да бъде приета в ЕС и/или НАТО.

5.4.3.1. Според първия сценарий НАТО продължава да бъде основната структура за сигурност - вариант, очертаващ се като най-логичен в контекста на дискусията и резултатите на МПК.

5.4.3.2. При втория вариант ЗЕС и международните структури (преди всичко НАТО) работят в сътрудничество при значително повишена роля на ЗЕС, ясно определено разделение на труда, като НАТО остава важна част от европейската отбранителна система.

5.4.3.3. В третия възможен случай се създава структура на Общността в областта на сигурността и отбраната - вариант, който предполага трансформация на ОВППОС от "стълб" в политика на Общността, интеграция на ЗЕС в ЕС като негова военна структура и съответна интеграция на националните военни структури.

5.4.4. Съгласно възпроизведената в Амстердамския договор формула от ДЕС разпоредбите, регулиращи ОВППОС, "няма да накърняват специфичния характер на политиката в областта на сигурността и отбраната на дадени страни-членки". Тази формула остава в сила и след промените в договора, съгласувани в рамките на МПК. Това е в основата на възможността Ирландия, а сега вече и Австрия, Финландия и Швеция да не променят неутралния си статут, а ядрените държави (Франция и Великобритания) да запазят специфичния характер на отбранителната си политика. В този контекст съществува възможност да се определят спецификите на българската политика в областта на сигурността и отбраната, ако бъде преценено, че има такива, и да се декларират в съответствие с възприетата формула. Неучастието на Дания в решенията с последици в областта на отбраната е един от възможните не толкова като модел, колкото като прецедент пример.

5.4.5. Интеграцията на България не само в НАТО, но и в ЕС, макар и по по-различен начин предполага реформа в областта на военните поръчки. Основният проблем в рамките на ЕС е отсъствието на единна концепция, като основните потребители - Великобритания и Франция - на официално равнище се придържат към двете крайни схващания в спектъра на гледните точки до каква степен невоенни съображения ще влияят върху решения в областта на военните поръчки.

5.4.5.1. Според тези, които се позовават на примера с пазарите на граждански стоки, ЕС може да има сериозна полза от либерализацията на оръжейните пазари, като поръчките и разпространението на военната продукция се регулират основно от пазарните механизми.

5.4.5.2. Според други военното производство има специален "стратегически" характер, което означава, че разпространението на военната продукция в рамките на ЕС следва да бъде определяно поне в основната си част посредством процес на междуправителствено планиране.

5.4.5.3. В процеса на осъществяване на реформата на българския военнопромишлен комплекс, включително свързаните с него търговски дейности, би следвало да се отчете практиката в рамките на ЕС и по-точно съществуващите различни варианти и основни тенденции. Този въпрос следва да се следи внимателно в контекста на цялостната дискусия за сътрудничеството в ЕС в областта на отбранителната промишленост.

5.4.6. По въпросите на сигурността и отбранителната политика могат да бъдат направени няколко препоръки:

(i) на правителствено равнище вече се очерта ясна позиция на страната по отношение на ЗЕС и НАТО. Предвид резултатите от Мадридската среща, МПК и становището на Комисията по разширяването на ЕС обаче е необходимо да се имат предвид алтернативните варианти, които биха били целесъобразни при едно или друго развитие на събитията, като се отчита взаимната връзка между различните компоненти на интеграционния процес;

(ii) необходим е ясен политически сигнал, че след решението ни по въпроса за членството в отбранителни съюзи, включително НАТО, България е готова в перспектива да участва пълноценно в процеса на формиране на обща отбрана на ЕС и в тези аспекти на политиката на сигурност, които са пряко свързани с изпълнение на задачи от типа на Петерсбергските;

(iii) при подготовката на нова национална доктрина за сигурност следва да се направи анализ на доктрините на страните-членки на ЕС и да се оцени степента на близост или съвместимост като един от елементите на бъдещото сътрудничество по линия на ОВППОС;

(iv) очертава се необходимостта от преглед на съществуващото законодателство по въпросите, свързани с въоръжените сили, както и засягащите националната сигурност, като прелитания на чужди военни самолети, достъп на военни кораби до наши пристанища и др., по които нормативната база е или остаряла, или създава възможност за правни колизии и неефективност в действията на изпълнителната власт;

(v) би следвало да се активизира сътрудничеството с НАТО в рамките на програмата "Партньорство за мир". Възможностите, които са заложени в него, от една страна, създават предпоставки за еволюционно интегриране в НАТО, а от друга, създават възможност за натрупване на опит в областта на операции по поддържането на мира, които ще бъдат основната дейност и по линия на ЗЕС.

5.5. Механизъм на вземане на решения.

5.5.1. Въпреки че всички важни решения в ОВППОС и отбранителната област ще продължат да се вземат с единогласие, въпросът за квалифицираното мнозинство ще стои като проблем и в тази област. Като малка страна България има интерес блокиращото малцинство да се формира с по-малък процент от общото население.

5.5.1.1. При запазване на сегашните тенденции то ще бъде 11,48% за 26 страни-членки на ЕС. Също така България би разполагала с 4 претеглени гласа при максимум 10 и мининмум 2 за различните страни от ЕС. Същевременно обаче за България на 1 глас биха се падали 2,192 млн. души, докато за Германия на 1 глас съответстват 8,159 млн., а за Люксембург - 0,203 млн., при средно за ЕС 3,619 млн. При общо 132 гласа, които би имал един 26-членен ЕС, относителната тежест на 4-те гласа на България е равна на 3,03%.

5.5.1.2. При алтернативни варианти, които са разглеждани в рамките на МПК и на различни проучвания (Мюнхенския университет и DG1A например), тази тежест за страни като България намалява, като се увеличава и процентът от общото население, необходим за блокиращото малцинство. Въпреки че от България на този етап не зависи как ще изглежда бъдещият механизъм за вземане на решения в рамките на ЕС запазването на сегашната схема е очевидно за предпочитане.

5.5.2. В Декларацията по гласуването в областта на ОВППОС, приета заедно с ДЕС, страните-членки поемат ангажимента да избягват, доколкото е възможно, блокирането на единодушно решение в случаите, когато вече се е оформило квалифицирано мнозинство. Въпреки въведените промени ("конструктивното въздържание"), е важен духът на декларацията: да съществува възможност за оказване на определен политически натиск върху колебаещите се страни в случаите, когато не става дума за техни жизнени интереси. Следва да се има предвид, че упражняването на такъв натиск е част от дискусиите в рамките на ЕС и той може да оказва влияние върху крайните решения особено на по-малките страни.

5.5.3. За България като потенциален член на ЕС "конструктивното въздържане" е позитивна формула, доколкото създава възможност за запазване на суверенна позиция, без при това да се стига до блокиране на приемливо за останалите решение.

5.5.4. Въпреки обстоятелството, че в обозримо бъдеще България няма да бъде член на ЕС, в областта на механизмите на осъществяване на ОВППОС е необходимо осъществяването на следните мерки:

(i) следва да се създаде определена критична маса от експерти, която да е запозната детайлно с процеса на вземане на решения в ЕС и със съответните механизми на различните равнища. В това отношение от приоритетен интерес са а)компетенциите на различните интституции и взаимодействието между тях; б)ролята на съда и други правни аспекти; в)политическата практика и неписаните правила. Това би могло да се постигне, като се използват фондове по линия на програмата ФАР и по линия на двустранната помощ на отделните страни-членки. Подготовката на тези експерти следва да бъде елемент от цялостна стратегия на страната по въпросите на подготовката на кадри във връзка с процеса на воденето на преговори и на бъдещото участие на България в ЕС.

(ii) важен елемент от гаранциите за суверенен избор в областта на външната политика са прецедентите за различни изключения от установената практика или процедури. Проучването на въпроса на академично и административно равнище е необходима част от подготовката по присъединяването на България към Европейския съюз.

(iii) периодът, предшестващ приемането на България за член на ЕС, следва в максимална степен да се използва за отработване на сътрудничеството с органи като COREU, COREPER и др., което ще бъде особено необходимо, когато на един по-късен етап България получи пълноценен достъп до процеса на вземане на решения в рамките на ОВППОС.

(iv) практиката показва, че евентуални проблеми биха могли да възникнат и в случаите, свързани с вземането на решения в органите на ЕС, които нормално се вземат от националния парламент. В тази връзка е необходимо да се проучат по-детайлно процедурите в страните-членки за съкращаване на процедурата на консултация и получаване на съгласие от националните парламенти.

(v) във връзка с повишаването на ролята на ЕП в процеса на вземане на решения според постановките на Амстердамския договор е необходимо да се проучат детайлно възможностите му за въздействие върху процеса на вземане на решения в рамките на ОВППОС. Важно е укрепването на сътрудничеството България - ЕС по парламентарна линия. В този смисъл особен интерес представлява датският опит на страна с най-активна парламентарна ангажираност по въпросите на ЕС.

5.6. Критериите за членство

5.6.1. Изискванията за членството в ЕС съответстват напълно на вътрешнополитическите и икономическите приоритети на България, както и на външнополитическата є ориентация. От гледна точка на принципите и целите на ОВППОС може да се смята, че страната отговаря на изискванията за присъединяване към Съюза. По отношение на критериите за членство препоръките, свързани с изискванията на ОВППОС, са като цяло изпълнени за разлика от положението в други сфери. Това е и позицията на комисията, изразена в нейното становище по България.

5.6.2. По общо признание България няма проблеми нито с концепцията на Пакта за стабилност като цяло, нито в двустранните си отношения със съседните държави в частност. Единственото изключение, при това имплицитно, са спорните въпроси в българо-македонските отношения и по-конкретно тези, свързани с историята, езика и нацията в Македония.

5.6.3. Предвид бъдещото присъединяване на България към ЕС е необходимо да бъдат отчетени някои обстоятелства в двустранните отношения и да бъдат внесени корекции там, където това е необходимо:

(i) подготовката и успешното провеждане на преговорите за присъединяването на България към ЕС ще зависи от възможностите на България да активизира подкрепата, включителто и чрез лобита, в страните-членки и в европейските институции. Това предполага централното място на европейската интеграция като приоритет в дейността на правителствата, осигурено чрез адекватни подходи за развитие на двустранните отношения с партньорите от ЕС и институциите на Съюза. Идентифицирането на възможностите и начините за лобиране в полза на българското членство в ЕС следва да бъде предмет на отделна задълбочена разработка;

(ii) България следва да приведе в съответствие с обективните реалности концепцията си за развитие на отношенията си с Русия. Следва да се има предвид както традиционното място на Русия в българската история и стопанския живот, така и промените в тази страна от гледна точка на новоизграждащото се партньорство. Наред с позитивните характеристики на партньорството следва да се отчита и наличието на специфични руските интереси, като стремеж за разширяване на влиянието на Балканите, включително чрез поддържане на определена икономическа и енергийна зависимост, както и желание за запазване на възможностите за влияние върху преговорния процес на България с ЕС (и НАТО).

(iii) особено внимание следва да бъде отделено на съседните страни, имащи отношение към ЕС: на Гърция - като страна-членка с възможности да влияе върху процеса на присъединяване; на Румъния - като потенциален партньор или възможен конкурент при по-лош сценарий; на Турция - като страна, кандидат за членство с по-малки реални шансове, но и със статут на пълноправен член на НАТО, която има свои възможности за влияние;

(iv) необходимо е да бъде намерено решение на българо-македонския спор в разумни срокове и при зачитане на интересите на двете страни. Може да се смята, че България е страната, извървяла по-голямата част от своя път, но независимо от това следва да продължи активно да търси компромисно решение. Паралелно с това следва да бъдат ясни параметрите на компромиса, както и принципната граница, която не може да бъде пристъпена, без да се загуби обществената подкрепа. Необходимостта от решение се диктува във все по-голяма степен и от пропуснатите възможности за развитие на взаимноизгодни търговско-икономически, комуникационни и инфраструктурни връзки.

(vi) развитието на регионалното сътрудничество следва да се разглежда като а)част от процеса на европейска интеграция, а не като алтернативно решение и б)създаване на максимално благоприятни преговорни позиции в началото на процеса на присъединяване. В тази връзка България следва да положи максимални усилия за постигането на конкретни резултати в развитието на инициативата за възстановяване на многостранното балканско сътрудничество, които осигуряват нейната жизненост и създават необходимия механизъм за по-нанатъшното развитие на контактите. Основните фактори, които ще повлияят положително върху нейното развитие, са политическата воля на страните участнички от ЮИЕ, подкрепата на ЕС и отсъствието на алтернативна концепция с всеобхватен характер. Основните негативни фактори се свеждат до наличието на конкуриращи се инициативи, обхващащи различни аспекти на сътрудничеството и желанието на отделни страни от ЮИЕ да се асоциират с някои от великите сили, стоящи зад различните инициативи. Проблеми са и отсъствието засега на действия, ориентирани към постигане на конкретни резултати, все още слабата ангажираност на отрасловите ведомства, парламентите и неправителствените организации и някои други. В максимална степен следва да се използват програми като КРЕДО, която ЕС обяви през април 1997 г. и която се отнася за трансграничните проекти между България и Румъния и България и Македония.

(v) определени корекции, където не е направено това, следва да се направят в подхода към развиващите се страни, като се отчита мястото им във външнополитичекската и външноикономическа линия на България, от една страна, и изискванията за членство, от друга.

5.7. Организационни въпроси

5.7.1. Факторът време ще придобива все по-голямо значение - повечето от предложенията за присъединяване към различните съвместни прояви по линия на ОВППОС са в рамките на няколко часа, главно в резултат на трудния процес на съгласуване между петнадесетте страни-членки. Това поставя сериозен проблем пред възможностите на България за провеждане на достатъчно качествено и пълно съгласуване между отделните звена на държавната администрация, а понякога и на МВнР.

5.7.2. Все по-остро ще стои и въпросът за комуникационните възможности. Въпреки че през последните две години постепенно бе въведена системата за директна връзка между мисиите на АСЦИЕ в Брюксел и звеното по ОВППОС в Секретариата на Съвета, връзката с мисиите на България в чужбина все още не дава възможности за достатъчно бързи, съгласувани реакции и следва да бъде усъвършенствувана. В нея следва да бъдат предвидени и възможности за регионални комуникации (между представителствата от даден регион), ползване на системи като ИНТЕРНЕТ и други мрежи и продукти, които се използват в ЕС.

5.7.3. Сериозни изисквания се поставят към кадровия потенциал за обработка и реакция на постъпващите предложения, позиции и идеи за съвместни дейности. Създаването на звено за планиране и анализ към Съвета на ЕС вероятно ще постави началото на по-детайлно разработени стратегии и позиции, както и дългосрочно планиране. Българската страна следва да установи механизъм за връзка на това звено с аналитичния апарат в администрацията и научните звена в България. Едно от възможните направления за принос на България в неговата дейност е предоставянето на регионална експертиза по проблемите на Югоизточна Европа. От друга страна за България представлява интерес отделянето на повече място в разработките на звеното на проблемите на асоциираните страни и регионалното сътрудничество.

5.7.4. С цел осигуряване на по-добра координация в държавния апарат по въпросите на ЕС би било целесъобразно:

(i) подобряването на междуведомствените координационни механизми под ръковод-ството на МВнР в т.ч. и по подготовката на документи и съгласуване на позиции;

(ii) привеждането на концепциите за развитие на двустранните отношения със страните-членки и основните партньори в съответствие с приоритетите и задачите в отношенията на България с ЕС;

(iii) разработката на стратегия за обучение на кадри по въпросите на европейската интеграция, запознаването на администрацията със стила, методите и проблематиката в отделните министерства и ведомства;

(iv) повишаване на административния капацитет за бързо и ефективно реагиране, което включва аспекти като а)централизиране на административния процес в ресора, включително чрез повишаване на ролята на управление "Европейска интеграция" в МВнР; б) оптимизиране дейността на МВнР и неговите подразделения в чужбина; в) подобряване на ресурсното обезпечаване на външната политика - комуникационни възможности, кадрова политика, подготовка на дипломати и т.н. от гледна точка на ефективното участие в структурирания диалог, а в последствие и в ОВППОС;

(v) преодоляване на съществуващите проблеми, които пречат на ефективността на дипломатическата служба, като а) работата с несъвременни комуникационни средства; б) недостатъчната езикова подготовка на част от служителите (английски и френски език); в) недостатъчно доброто познаване на механизмите на ЕС;

(vi) своевременно определяне, обучение и подготовка на преговорния екип по присъединяването.