• ГЛАВА З

  ГРАЖДАНСКИ КОНТРОЛ И ПРОЗРАЧНОСТ В РАБОТАТА НА МЕСТНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ

  ОМБУДСМАНЪТ - ПОСРЕДНИК МЕЖДУ ГРАЖДАНИТЕ И МЕСТНАТА ВЛАСТ

  Теодора Гандова, програмен директор, Център за социални практики

Гражданският контрол върху публичната администрация е важен фактор за изграждането и развитието на българското общество като европейско. Възможността за участие на гражданите в общественото управление на държавата се гарантира от Конституцията и от законите на Република България като Закон за местното самоуправление и местната администрация, Закон за предложенията, сигналите, жалбите и молбите и др. Голямото значение на гражданския контрол върху администрацията е подчертано и в стратегическите документи за присъединяването на България към Европейския съюз.

Отчитайки изключителната важност на тази институция Съветът на Европа прие препоръки относно омбудсмана', в които се подчертава необходимостта от създаването на подобни институции и в държави, където подобни структури все още не функционират. Съветът на Европа препоръчва също така да се създаде механизъм за сътрудничество между омбудсманите на държавите-членки.

Изграждането на ефективни институции за защита на правата на човека е един от основните критерии за членство в Европейския съюз, формулиран на срещата на Европейския съвет в Копенхаген през 1993 г.

През последните години България направи значителни стъпки към създаване на демократични институции, към утвърждаване на правова държавност и автономно, активно гражданско общество. Това обаче не е достатъчно, защото по принцип представителната демокрация не може да бъде ефективна в гражданския контрол над работата на администрациите. Много е дълга веригата на представителството: гражданите избират парламент, той избира правителство, а то управлява със съответна администрация. От акта на избора не следва възможност за надзор над администрацията, която получава парите от данъци на гражданите и следва да ги обслужва, както и да привежда в действие програмата, за която са гласували най-много избиратели.

Затова се налага търсенето и въвеждането на все нови форми на граждански контрол или поне участие във вземането на решения от страна на институциите на държавната власт. В тази връзка в демократичните европейски държави е създадена и съществува институцията на омбудсмана.

Омбудсманът е независимо лице, към което гражданите могат да се обръщат, ако имат оплакване от администрацията. Основната функция на омбудсмана е да наблюдава административната дейност и да бъде възпиращ фактор срещу лошо администриране, злоупотреба с властта, срещу корупция и произвол, които накърняват правата на гражданина. Освен това, омбудсманът помага на гражданите да възстановят накърнените си права от държавата или нейни служители и съдействат за създаване на атмосфера на зачитане на правата на човека и автономността на обществото. В много страни институцията омбудсман се е утвърдила като част от механизма за свободно и гарантирано упражняване на човешките права.

Институцията на омбудсмана е създадена за първи път в Швеция през 1766 г. Основната задача на омбудсмана е била да осигури спазването на законите и подзаконовите актове от държавните служители при изпълнението на техните задължения. По-кьсно Конституцията от 1809 г. съдържа разпоредби за назначаването от краля на канцлер на правосъдието, а впоследствие и за избиране от Рикстага (парламента на Швеция) на правосъден ом-будсман, който трябва да докладва на парламента, а не на монарха.

С признаването на правото на гражданите да се оплакват от действията на държавните служители и да бъдат възмездявани при установяване на неправилни действия или бездействия, Швеция изпреварва значително другите страни.

Днес институцията в Швеция е конституционно закрепена. Тя се състои от четирима омбудсмани, избирани от шведския парламент с четиригодишен мандат, с възможност за преизбиране. Не съществуват особени изисквания по отношение на образование, професия или пол.

През XX век, институцията, възникнала и развила се в скандинавските страни, намира своя път в над 80 страни в целия свят. Освен в скандинавските страни (Швеция, Финландия, Дания, Норвегия и Исландия), институцията се среща под различни имена на национално ниво в повечето европейски страни, като във Великобритания, Австрия, Кипър, Франция, Ирландия, Испания, Португалия, Малта.

През 90-те години страните от Източна Европа, също създават тази институция. За първи път институцията на омбудсмана е създадена в Полша, а в последствие се появява и в Унгария, Румъния, Полша, Хърватско и т.н.

Освен с широкото си географско разпространение, институцията омбудсман се характеризира и с постепенното си установяване и в други области на обществения сектор. В Обединеното кралство, например, освен парламентарния омбудсман, съществуват и омбудсмани за местната власт, за здравеопазването, за полицията, за правната система, за жилищната политика, за банковото дело, за радио-телевизионните стандарти, за строителните служби, за застрахователното и за пенсионното дело, за затворите, за адвокатските услуги, за водните пътища и дори за погребалните услуги. В тази област, той може да определя компенсации над 50 000 лири стерлинги. Нов момент е назначаването на подобни фигури и в частния сектор и в сферата на търговията.

• Общи положения В какво се състои работата на омбудсмана?

Преглеждайки опита на европейските страни, омбудсманът като независимо лице или институция се занимава преди всичко с оплакванията на гражданите. Той е важен инструмент за намаляване разстоянието между администратори и администрирани.

Има няколко ключови понятия, които обясняват същността на институцията.

Лошо администриране

Омбудсманът проучва начина, по който е взето дадено административно решение, както и дали в резултат на това решение един или друг гражданин е неправилно третиран. Ако омбудсманът отсъди, че е била извършена неправда, той препоръчва съответните компенсации.

За отделно лице обезщетението може да варира от обикновено извинение до компенсационно плащане или възстановяване на парична сума, когато е дадена без правно основание или поради неправилни действия на администрацията.

В правителствен отдел или отделна организация, омбудсма-нът се опитва да гарантира, че лошото администриране няма да се повтори, като препоръчва начини за отстраняване на констатираното неправилно поведение не само спрямо конкретния жал-боподател, но и спрямо други лица. Ако едно решение се окаже неправилно, всеки зависещ от него също е третиран неправилно или с други думи налице е системна грешка. При такива случаи, омбудсманът изисква компенсации за всички засегнати лица, без значение, че първоначалната молба е подадена от един от потърпевшите граждани.

Важно е да не забравяме, че омбудсманите следят единствено начина на прилагане на съответната политика, а не на нейните достойнства. Те не извършват проучване дали правителствена политика е правилна или погрешна, честна или разумна, дали има добри или лоши резултати: това е въпрос на гледна точка. Мненията тук на политиците и на отделните граждани могат да се различават.

Задължение на омбудсмана е да проучва жалбите за допуснати неправди в администрацията и там където е възможно, те да бъдат коригирани.

Омбудсманите публикуват периодични доклади, за да дадат гласност на дейността си и по този начин да подпомогнат правителствените отдели и другите организации да подобрят качеството и стандарта на работата си като не допускат подобни грешки в бъдеще.

• Независимост

  Второто ключово понятие за същността на институцията омбудсман е независимостта. Омбудсманите по принцип са независими от държавните и правителствените институции и не могат да бъдат контролирани от тях. Например: разследването не може да бъде спряно защото ще предизвика неудобства за отделен министър или за цялото правителство. Омбудсманите не са част от правителствените отдели. Освен, че са независими, омбудсмани-те имат големи правомощия да изискват документи и да привикват хора. Те имат възможност да осъществяват проучванията си в най-големи подробности, до степен, в каквато отделните случаи налагат. Те могат да изискат да видят всички архиви, отнасящи се до конкретния случай, както и да интервюират всички служители, които биха допринесли за разкриване на истината.

  Власт, граждани и преход към демокрация

Процесите на демократизация и модернизация след 1989 г. очертаха нови връзки между гражданите и институциите на властта. Процесите на преход се изразяват в преподреждане на обществените елементи и връзки. В дълбочина обаче този преход се основава върху нещо, което се подценява и това е обикновеният човек и неговите действия във всекидневието. Новата система не може да заработи, докато не се изпълни с ежедневните действия на обикновения човек. А такива действия, които са основани на обществен модел, залагащ на свободата, демокрацията и пазарната икономика, могат да произлизат единствено от свободни и инициативни хора. И при най-добрите макрорамки, преходът към модернизация и европеизация не е възможен, ако хората продължават да мислят в категориите на тоталитарната система. Колкото повече хора започват да мислят за индивидуална свобода и инициатива, за постигане на собствени планове със собствени средства, извън рамките на държавния механизъм, толкова повече „преходът" се изпълва с истинско съдържание. Напредъкът на този процес може да се оцени по степента на увереност на всеки гражданин в собствените му сили и възможността му за въздействие върху управлението на страната. От представата на отделния човек за социалната реалност, за това какво е мястото му в нея, какви са плановете му и с какви ресурси ги реализира, се определя дейността на мнозинството и преобразява-нето на обществената действителност.

Затова от началото на прехода Центърът за социални практики непрекъснато следи културните измерения на политическото действие чрез различни типове изследвания - количествени и качествени. Накратко може да се обобщи, че всекидневието на българина мина през няколко фази от 1989 г. до днес.

В първата фаза той адресира своите очаквания и надежди към дейността на политици и държавници, които естествено не можаха да се изпълнят, тъй като всекидневието на българина не беше променено.

При втората фаза настъпи остро разочарование от неспособността на политиците да реализират свръхочакванията на българина.

Кризата през 1997 г. разби всекидневния живот на българина и той загуби онази консервативна опора, която го караше да не мисли за големите въпроси на общественото битие. Обикновеният българин беше принуден да преосмисли житието си. Хората разбраха, че от абстрактните въпроси на общественото битие зависи тяхното оцеляване. Именно тогава реформите се превърнаха в спасение за стабилно всекидневие.

Според нашите проучвания през последните две години в българското общество е налице процес, при който българинът се смята част от новия обществен договор. Това се потвърждава от факта, че днес в българското обществено мнение съществуват и двете половини на гражданското самосъзнание: от една страна -схващането на гражданите като автори на обществения договор и следователно като пораждащи държавата и от друга - разбирането на гражданите като данъкоплатци - т.е. като източник на финансиране на така създадения от тях държавен апарат. С всички уговорки относно точността на изследователските инструменти може да се твърди, че българското обществено мнение е за пръв път в подобно състояние.

Това са все страни на един и същ процес на пренареждането на живота и на отдалечаване на очакванията от държавата. Стабилизирането на държавата, при което оцеляването е гарантирано, довежда до приемане необратимостта на развитието към пазарна икономика, частна собственост, капитализъм. За разлика от 1995 г. хората, ориентирани към разкриване на собствените си сили и инициативност, са значително повече от тези, които са ориентирани държавно и ретроградно. Втората група се набира предимно сред по-възрастните и зле образовани слоеве. Комер-сиализирането на съзнанието е най-силно сред активната възраст от населението. Доказателство за това е отношението към приватизацията, която в началото на прехода се привиждаше като неизбежно зло, а сега тя е част от развитието на страната. Хората предпочитат предприятията да бъдат приватизирани и работещи, отколкото губещи и неработещи. Но до това схващане, българинът достига много трудно и мъчително.

• Гражданинът и властта

Увеличаването на подкрепата за индивидуалното пазарно действие и за отдалечаването от държавата във всекидневието е признак за намаляващото място на държавата в съзнанието на средния българин.

Модусите на взаимоотношения между граждани и институции бяха изследвани още през 1995 г. Проектът, реализиран съвместно с фондация „Янко Сакьзов" проучва тези отношения както на централно ниво (Народно събрание, Президентство, Министерски съвет, МВР), така и на местно (две столични общини). Основните изводи, до които стигнахме тогава бяха, че граждани-нътсе изживява по-скоро като поданик на институцията, а институцията се приема като владетел, а не като инструмент на гражданите. Оказа се, че гражданинът схваща институциите като нещо далечно, враждебно и непредсказуемо. От своя страна представителите на институциите възприемаха гражданина като натрапник и подчинен, който е длъжен да изпълнява това, което му се казва. Напълно отсъстваше ключовото разбиране за гражданина като данъкоплатец: гражданинът не схващаше себе си като източник на средства, нито представителите на институцията в своето всекидневие показваха осъзнаването на този факт.

Още с това изследване стана ясно, че отношенията във взаимодействието държава - гражданин - гражданско общество са твърде далеч от демократичното разбиране за властта. Гражданинът не схваща себе си като равно поставен по отношение на властта и заема поза на просител, или на скандалджия.

Представителите на властта на централно и местно ниво, смятат себе си за нещо „висше", което изразява универсален социален интерес.

Докато разглеждахме тези отношения в България настъпиха събития, които извадиха на преден план и третият аспект на тези взаимоотношения - гражданското общество. Асоциирането на групи граждани за постигането на надгрупови интереси доведе през 1995 г. до конфликти в публичното пространство, например протестите в Сапарева баня срещу деривацията „Джерман -Скакавица", случаят с филма „Гори, гори огънче" и други.

Въпросът беше защо гражданското общество се формира на базата на конфликти с властта? Едно общество, в което до 1989 г. се смесват силна комунизация и домодерно мислене има много крехка основа за формиране на гражданско общество. Тази основа е доверието. В посткомунистическия период гражданите нямат доверие на властта, тя няма доверие на тях и всички помежду си нямат доверие един на друг. Този факт до голяма степен затруднява процеса на диалог между тях, който е в основата на всяко демократично общество.

В резултат на тези проучвания на общественото мнение, ние направихме следните изводи:

• • • В България не съществува класически граждански контрол върху държавните институции, независимо дали са централни или местни.

    • Липсва организираният гражданин, който разглежда институцията като свой длъжник, но не общо по всевъзможни проблеми, а в рамките на нейните правомощия и компетенции.

    • Фигурата на чиновника в администрацията се асоциира със силово-властови и грижовно-покровителствени функции, които са неадекватни за гражданското общество.

Анализирайки тези резултати, нашият екип стигна до следните препоръки:

• • • Необходимо е осъществяване на систематичен граждански контрол върху институциите, което да се реализира чрез ясни процедури за достъп до вътрешно-институцио-нална информация от граждани и медии.

    • Важно е да бъде разработена ефективна система за гражданско образование, която да дава на гражданите знания за техните права и задължения, за компетенциите на отделните власти и за адресата на техните жалби.

    • Служителите в администрацията се нуждаят от промяна на ролите, които заемат по отношение на гражданите. Тази промяна трябва да бъде в посока на приятелско и открито отношение към гражданите, а не враждебно.

Затова ние достигнахме да извода, че като първи стъпки по-лесни ще бъдат действия за по-адекватно организиране на общуването с гражданина от страна на институцията. В този план мислихме за създаването на фигурата на консултанта-посредник. Основно изискване към такъв тип служител е да владее културата на институцията: целият репертоар от образи, навици, процедури. На второ място, той трябва да владее културата на индивидите и групите вън от институцията. На трето, да превежда поведението на едните на езика на поведението на другите.

Освен фигурата на медиатора-консултант установихме необходимостта от по-ефективно организиране на информационната среда в самите институции. Необходимата информация за институцията трябва да бъде структурирана конкретно: по кои въпроси, към кого гражданинът може да адресира молбата си, къде, чрез какъв формуляр и срещу каква такса.

Не на последно място, институцията трябва да бъде отворена, да стимулира и да разработва нови форми за общуване с групи и колективи от хора, гражданите да се свързват помежду си на

основата на техните проблеми. В частност това означава в работата на институцията да се включат представители на граждански организации или заинтересовани групи, които да имат достъп до информацията, механизмите и форумите за вземането на решения.

Отговаряйки на тези потребности Центърът за социални практики реши, че изходът е в създаването на фигура на посредник между гражданите и чиновниците. За да не откриваме „колелото" отново, ние направихме проучване как този проблем стои в европейските страни и се натъкнахме на фигурата „омбудсман". Затова заедно със Сдружението „Подкрепа за местни инициативи" написахме проект, пред ФАР „Демокрация", който реално стартира от началото на 1997 г. в четири пилотни общини: Младост - София, Копривщица, Севлиево и Сапарева баня. Идеята ни беше да въведем в тези български общини фигурата на пос-редника-консултант.

След като анализирахме опита на европейските страни и предимно на партньорите ни в Англия (Европейска фондация за партньорство), ние видяхме, че институцията при тях е с дълга традиция, и е много добре разработена. Личността на омбудсма-на се ползва с огромен авторитет в местната общност и неговите препоръки имат почти задължителен характер за представителите на институциите и гражданството. Преценихме, че ако въведем тази институция наготово без да бъде съобразена и адаптирана към българските условия, тя надали ще успее да проработи.

Затова решихме да направим конкретни проучвания (включено наблюдение) в четирите общини и да проучим отношенията между гражданите и местните институции на властта. Да видим какви са перспективите за въвеждането на такава институция в тях и кой би бил най-добрият и работещ вариант за тях.

На базата на анализа на европейския опит и четирите местни експеримента, ние разработихме модели за работа на местен омбудсман. Тези модели бяха формирани с помощта на Експертна група, чиято цел беше да дискутира и да даде препоръки на перспективите за въвеждането институцията омбудсман за България. Основните аргументи в подкрепа на институцията са следните:

1. Омбудсманът хуманизира взаимоотношенията между институцията и гражданина и способства за увеличаването на личната сигурност като ограничава произвола, грешките и мудността в действията на администрацията.

2. Не са много страните в Европа, в които няма създадена такава система.

3. Омбудсманът е неделима част от гражданското общество.

4. Системата на омбудсмана е дълбоко демократична. Като се дава право на индивида да се оплаква, всъщност се дава възможност той да оказва пряко въздействие върху работата на администрацията на конкретното място и в конкретното време.

5. Омбудсманът е уникален механизъм за демократичен контрол върху администрацията, защото за разлика от съдебния процес не е скъп и не губи толкова време.

6. Омбудсманът е в състояние да задоволи и потребностите на хората в неравностойно социално положение и инвалидите.¹

Основният проблем, който възникна в тази първоначална фаза беше как да преведем думата омбудсман. Проведохме фо-кус-група с представители на местни власти, неправителствени организации от четирите общини и експерти. Спряхме се на превода „обществен посредник", който най-точно отговаря на ролята на омбудсмана да бъде медиатор между гражданите и властта.

За въвеждането на институцията омбудсман в България на местно ниво трябваше да бъде направен и анализ на законодателните възможности. За тази цел бяха привлечени експерти от Министерство на регионалното развитие и благоустройството. Този анализ беше необходим, за да се проучат нормативните възможности за легитимиране на институцията на територията на община. В първоначалната фаза на проекта бяха включени хора от изпълнителната власт, за да могат да бъдат ангажирани с целите на проекта.

Хората от екипа, експертите и координаторите на местно ниво създадоха Статут на обществения посредник, който очертаваше неговите права и задължения и Правилник за действие.

Въз основа на този Статут и Правилник отделните общини легитимираха институцията на омбудсмана по места по различен начин - чрез приемане на решение от общинския съвет или чрез Рамково споразумение с кмета на общината и т.н.

След като общините по принцип приеха създаването на такава институция на тяхната територия, ние преминахме към една от най-трудните части на проекта - избиране на конкретните личности, които ще представляват институцията на омбудсмана.

Както показва чуждата практика личността на омбудсмана се характеризира с авторитет, достойнство, политическа необвърза-ност, високи професионални постижения. За да се доближим до този модел за избирането на омбудсмани, ние приехме следните критерии: кандидатите да са млади хора, необременени политически или социално и да са предложени от неправителствени организации. На базата на този подход бяха избрани първите четирима местни омбудсмани в България.

Избраните обществени посредници стартираха своята работа в приемни, организирани и обзаведени със средства от проекта, което гарантираше тяхната независимост от местната администрация. Тези приемни бяха ситуирани в места, с изключение на община „Младост" - София, извън сградите на общините, за да могат гражданите да са уверени в независимостта на институцията. Единствено в община „Младост", приемната е в сградата на общината, тъй като това значително улеснява достъпа до нея.

След избирането на кандидатите, започнахме кампания за популяризиране на институцията на омбудсмана. Привлякохме към Експертния съвет журналисти от националните медии, които се ангажираха с публикации в пресата. Статиите, които излизаха един път месечно, обясняваха какво представлява институцията, какви са нейните задължения, права и отговорности. Всеки месец по програма „Христо Ботев" на Българското национално радио се излъчваха тематични образователни предавания, посветени на взаимоотношенията между граждани и институции.

Също така започна и активна регионална кампания. В местната преса излязоха много статии за това с какво институцията може да подпомогне гражданите при техните отношения с местната власт.

Центърът за социални практики издаде и „Наръчник на обществения посредник (омбудсман)", който беше разпространен сред неправителствените организации и хората вземащи решения. Основните части на този Наръчник разглеждат традицията и сегашното състояние на местното самоуправление, възможностите за приложимостта на институцията в България и практиката на институцията в страните с установена демокрация.

Стартирането и работата на омбудсмана в офисите в четирите общини доведе до оформянето на различни модели за работа на институцията, от които могат да бъдат направени съответните изводи и препоръки.

Всяка една от общините, разработи различни варианти за работа на обществения посредник, които да бъдат в състояние да функционират на местно ниво:

• Община “Младост" - София и „панелните" проблеми

Това е най-голямата община в проекта и с най-сложните проблеми за решаване. След регламентирането на функциите и задачите на обществения посредник, стартира неговата работа. Той се стреми да примири позициите между жалващия се гражданин и служителите в административния апарат и да посредничи при решаването на споровете им. Общественият посредник разглежда жалби на граждани срещу прояви на лошо администриране от страна на длъжностните лица в общинската администрация. Общественият посредник може да взема отношение по жалби, отнасящи се до неспазване на установени със закон срокове, проява на отношение, накърняващо достойнството на гражданите, подаване на невярна или недостатъчна информация за правата на гражданите и условията за извършване на административна услуга, злоупотреба с власт. От компетенциите на обществения посредник в община „Младост" са жалби, свързани с общинските жилищни и нежилищни имоти; регистрация на търговски обекти; сметоизвоз-ване и чистота на улиците и др. Службата не разглежда жалби с давност над една година и такива, които са изпратени за решаване в съда, както и случаи, които се отнасят до частния живот на гражданите, трудовоправни и синдикални спорове.

Офисът в район „Младост", обслужва само жителите на тази община макар да има много запитвания и на столичани от други квартали. До момента има 20 молби, по които омбудсманът води разследване.

Как се води самото разследване? Събира се информацията по случая, която страните са длъжни да предоставят, след това се посредничи за доброволно уреждане на възникналия спор или конфликт между тъжителите и административните служби, формулират се изводи и препоръки за решаване на жалбата, след което жалбите се решават, а изводите и препоръките се разпространяват и публикуват. Това е важен елемент от практиката в европейските страни за решаване на споровете извън съда.

Правилата, от които се води обществения посредник са следните:

• • • Равни възможности на гражданите да отстояват правата си, независимо от техния пол, раса, националност, етническа принадлежност, социален произход, възраст, материален статус, политически или религиозни вярвания.

    • Проява на коректност към страните по жалбите, като ги уведомява за действията и намеренията си, изслушва и отчита аргументите им и им дава възможност да преразгледат собствените си позиции.

    • Запазва дискретност по отношение на имената на гражданите по разглежданите случаи, както и на други данни с конфиденциален характер.

В работата си общественият посредник от община „Младост" няма проблем от страна на администрацията. Кметът приветства създаването на такава институция на територията на общината и осигури достъп на омбудсмана до администрацията и до информацията, необходима за всеки конкретен случаи. Самият обществен посредник е компетентен по въпросите на местната администрация, защото е бил районен съветник в общински съвет на община „Младост" и има опит в тази посока. Кметът на общината вярва, че системата на омбудсмана значително ще облекчи работата по жалбите в общината, което е от голямо значение за подобряване качеството на услугите в общината.

До момента в офиса на омбудсмана в община „Младост" са заведени 20 жалби, които са в компетенциите на обществения посредник.

Красноречив пример, затова как общественият посредник съдейства за по-доброто обслужване на гражданите и за въвеждането на нови модели на общуване между граждани и общински служители, е случаят с жалбата на гражданин, който живее в общинско жилище на последния етаж и не може да убеди съседите си, да дадат пари за ремонтирания покрив на цялата сграда. Жалбоподателят търси съдействие от страна на омбудсмана за свикване на Домсъвета, който да вземе решение за необходимостта от извършването на ремонта на покрива като обща част на сградата и за разпределение на разходите между всички живущи в сградата. Общественият посредник съдейства да се събере Домсъвета, което може да стане чрез заповед на районния кмет. Този случай доведе до действия на обществения посредник за активиране на Домсъветите на блоковете на територията на община „Младост". Общественият посредник съдейства от една страна за решаване проблемите на гражданите, а от друга - за въвеждане на нови модели за гражданско участие.

• Община Копривщица и гражданското образование

Офисът на омбудсмана в община Копривщица е в местното читалище. Решението беше взето с цел приемната да не бъде отьждествявана с местната администрация. Офисът на омбудсмана в Копривщица стартира най-рано - през януари 1999 г. и постигна значителни резултати. До момента в офиса са постъпили 8 жалби, които са довели до конкретни промени в практиката на общинската администрация. Пример за това е жалбата на възрастен гражданин - овчар, който живее високо в планината и съпругата му е починала. Телефонният пост се води на нейно име. Жалбоподателят не е уведомен за шестмесечния срок, в който трябва да прехвърли телефонния пост на свое име и естествено не го е спазил. След това гражданинът получава писмо, в което му съобщават, че трябва да заплати 120 000 стари лева за услугата. Проучването на омбудсмана установява, че шестмесечният срок е обявен в бюлетина на Българска телекомуникационна компания и за този срок знаят само служителите в телефонните централи. След дълги преговори с местната Автоматична телефонна централа, се стига до споразумение гражданинът да плати само 6100 стари лева. С общината пък е постиганата договореност, тя да предоставя ежемесечно сведение на телефонната централа за починалите абонати, за да може наследниците им своевременно да се уведомяват за реда, сроковете и условията за прехвърляне на телефонните постовете.

Един от основните акценти в работата на обществения посредник е консултирането на гражданите. Нашият екип установи, че гражданите нямат достатъчно - правна култура по отношение на това какви са техните права и какви са компетенциите на органите на местната администрация. Затова и една от основните функции на омбудсмана е образователна: да информира гражданите за техните права и задължения и да ги консултира относно правомощията на органите на местната власт и административните процедури. В тази връзка общественият посредник в Копривщица подготви справочник, който да информира гражданите за всички услуги, които общината предлага и ценоразпис за тях.

• Община Севлиево - „градът на капитализма"

Работата на обществения посредник в общината стартира по-късно, защото там институцията беше силно политизирана и на първоначалния етап местният елит нямаше доверие в омбудс-мана. Статутът на обществения посредник трябваше да бъде одобрен на заседание на общинския съвет, но заседанията бяха бойкотирани от една от политическите сили. След това общинските съветници от същата политическа сила лансираха тезата, че омбудсманът е безполезна институция. След дълга разяснителна кампания, за процедурите, по които работи обществения посредник и разследването на жалбите, беше постигнато споразумение с кмета на общината за функциониране на институцията ом-будсман. Повечето от гражданите на града, сред които беше направено допитване по местното радио споделиха, че ако им се наложи биха използвали услугите на омбудсмана. Досега в офиса на обществения посредник е имало 20 оплаквания, но само 5 от тях са от неговите компетенциите. По тях се води разследване, като повечето от тях се отнасят до въпроси на земеразделянето. В Севлиево общественият посредник е млад юрист, който има възможност да обслужва и консултира гражданите.

Кметът на града работи активно с обществения посредник и препраща част от жалбите, които са насочени към него, за проучване и разследване от обществения посредник. Той държи изключително на отворената администрация и смята, че създаването на такава институция е изключително важна и полезна за обществото. Интересът на местните медии към институцията е голям, затова и те редовно правят предавания за разясняване на работата на обществения посредник и каква е ползата от него за гражданите.

Тъй като Севлиево е много голяма община - с 32 села, то екипът по проекта заедно с обществения посредник реши да открие временни приемни по селата. За да могат и хората там да бъдат запознати с работата на обществения посредник и да изложат своите проблеми за проучване и възможно решаване. '

• Община Сапарева баня - неуспешният модел

Пилотният проект започна в 4 общини и в една от тях за съжаление институцията не проработи. В другите три общини институцията омбудсман имаше благоразположението на местните власти и нямаше големи проблеми за установяването й. В Сапарева баня, макар Статутът на обществения посредник да беше приет на заседание на общинския съвет, институцията не успя да заработи. Неразбирателството между представителите на местната власт и представителите на неправителствените организации, които излъчиха омбудсмана, доведе до провал на проекта на територията на общината. Нашият извод е, че за иницииращата фаза на институцията омбудсман е необходим синхрон в действията на представителите на местните власти и обществените посредници.

Въвеждането на институцията омбудсман в четири общини, беше адаптирана с условията и проблемите на тези общини. Докато класическата институция има все пак доста ограничени пълномощия, ние натоварихме нашите обществени посредници с допълнителни ангажименти за обучение и разясняване на правата на гражданите. Затова и на този етап омбудсманът е един вид консултант за гражданите и местните власти.

Броят на жалбите все още не е достатъчен за общонационални изводи. Въпреки, че омбудсманите работят на половин работен ден, те могат да идентифицират добри модели и механизми, които да спомогнат за подобряване на качеството на публичните услуги.

Идеята за ограмотяване на гражданите по отношение на техните права и задължения е област, която би могла да се разшири, за да може гражданите ефективно да се включват в процеса на вземане на решения.

Повечето от местните администратори виждат в институцията само облекчаване на тяхната собствена работа, но не и контрол върху тях самите за прояви на лошо администриране. Надяваме се, че в бъдеще омбудсманът ще влезе в ролята на арбитър по отношение на решенията на органите на местната власт и местната администрация.

На етап, в който местният омбудсман работи в тясно сътрудничество с кметовете на отделените общини може да възникне и конфликт на интереси - силно влияние на кмета върху институцията. В действителност, ние търсим подходящия компромис между тях за ефективна работа и за по-висока степен на независимост.

• Позитивните резултати от проекта

  • • Идеята за основаване на институцията омбудсман беше приета от представителите на всички местни власти с разбиране и желание активно да се включат. По тяхна инициатива, членовете на екипа по проекта изработиха Статут за работа на омбудсмана, чрез който общественият посредник да легитимира дейността си.

    • След започване работата по проекта, беше демонстриран и значителен интерес от страна на медиите, които излязоха с материали и популяризираха институцията и нейните функции.

    • Важен резултат от проекта е, че благодарение на него установихме много контакти с други неправителствени организации, които развиват подобна дейност за приемането на институцията в България. Това дава възможност дейността на различни групи да се синхронизира в една посока. Необходимостта и важността от обществения посредник беше осъзната от представителите на местните власти. Те на практика са извън обсега на проекта, но смятат за важно и полезно създаването на тази институция на тяхна територия.

  Проблеми

Проблемите, с които се сблъскахме бяха свързани с традиционната нагласа на българина към кмета в малките населени места до 6000 - 7000 души, където хората са свикнали да се обръщат директно към него за решаване на своите проблеми. В тези места кметът се покрива с ролята на омбудсман. Макар, че повечето от въпросите, с които хората се обръщат към кмета, не са в неговите компетенции, той не ги връща, защото чрез директния контакт с тях печели потенциални гласоподаватели. Въпреки това, кметовете на общините, които участват в проекта, не бяха против пилотното въвеждане на такава институция на територията на тяхната община. Готовността на кметовете е отражение на основната тенденция за адаптиране на европейски модели на организация и управление на българско ниво.

Оттук произтича и другата трудност при реализирането на проекта, защото гражданите са свикнали да контактуват директно с кмета и смятат, че създаването на такава институция усложнява пътя за решаването на проблемите им.

В първоначалния момент на създаване на институцията, местната администрация се почувства заплашена от факта, че общественият посредник ще изземе функциите й, и че върху нея ще се упражнява контрол от страна на независимо лице. За да преодолее този проблем, екипът на проекта, съвместно с местните ом-будсмани организира персонални срещи с представители на всички отдели в администрацията за разясняване функциите на обществения посредник. Обяснихме на хората от местната администрация, че те имат значителен интерес и полза ефективно да заработи такава институция. Всъщност работата на обществения посредник ще улесни значително служителите в местната администрация, защото гражданите няма да ги затрупват с молби, които не са в техните компетенции. За тази цел, обществените посредници разработиха листовки, предназначени специално за служителите в местната администрация, в тях се описва с какво омбудсманът практически може да бъде полезен на служителите в местните институции.

• Изводи и предизвикателства

Основният извод от реализирането на пилотния проект е, че в България има условия и ресурс за създаването на институцията омбудсман. Тази институция трябва да бъде въведена, не само защото това изискват международните конвенции, но и защото зрелостта на гражданското общество в България е на такъв етап, в който гражданите имат нужда да се самоорганизират. Най-важни-те изводи, които направихме от работата на офисите на омбудс-маните в четирите общини - успешни и неуспешни са следните:

• • • Ролята на омбудсмана не бива да се ограничава в класическия вариант. Тя може да изпълнява успешно и функцията на Гражданско бюро за услуги.

    • За по-големите общини, като например „Младост" - София правомощията могат да бъдат ограничени само до контрол върху работата на администрация, защото там проблемите са значителни по количество и много комплексирани за разрешаване.

    • За по-малките общини е удачно институцията на омбудс-мана да разшири своите образователни функции и да работи за решаването на проблемите на региона.

    • Изключително важно е да бъде решен проблемът с независимостта на омбудсмана, което до голяма степен зависи от неговото финансиране.

  Проектът за местни омбудсмани е част от процеса гражданите да участват във вземането на решения.

  Заключение

Резултатите от проекта „Граждани и местна администрация" са обнадеждаващи, но не бива да се смята, че те като с магическа пръчка ще разрешат всички проблеми, които с години са натрупани между гражданите и бюрокрацията. За да може институцията на омбудсмана да заработи ефективно, е необходимо да работи и цялата система за оплаквания на гражданите. Общественият посредник е само част от тази система. Затова се изисква и всекидневна работа за поддържане.