I Нормативна база на местното самоуправление

в местното самоуправление .......................... .....................................................................32

Глава 2 Гражданско участие в местното самоуправление ........................................65

Глава З

Граждански контрол и прозрачност

в работата на местната администрация ..........................................................................85

Глава 4 Етичен кодекс на общинския съветник ...........................................................111

Глава 5

Европейска харта за местното самоуправление, Страсбург, 15.Х.1985 г..... .............119

• ПРЕДГОВОР

Ограничаването и предотвратяването на корупцията в местните власти - изборните общински органи, кмет и общински съвет, както и общинската администрация и регионалните звена на централните ведомства, е част от реформата на местното самоуправление. С приемането на Конституцията на Република България (1991 г.), Закона за местното самоуправление и местната администрация (1991 г.), Закона за административно-териториалното устройство на Република България (1995 г.) и Закона за допитване до народа (1996 г.) беше съставена новата законодателна база за изграждане на реално функциониращо местно самоуправление. Тази законова рамка съдържа и условията за увеличаване на публичността и прозрачността на местните власти и за реалното участие на гражданите в местната политика и решаването на местните проблеми. Предстои да бъде оценен антикорупционният ефект от прилагането на приетите наскоро Закон за администрацията (1998 г.). Закон за държавния служител (1999 г.). Закон за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности и Закон за достъп до обществената информация (2000 г.).

Корупцията и корупционните нагласи сред служителите от администрацията на местно и централно равнище съществуват в комбинация с множество други проблеми. Много от тях носят белега на държавния социализъм: казионният характер на обществените организации и инициативи, отчуждението на властта от хората, провинциализма като резултат от свръхцентрализацията, изкривяване на понятията, обезсмисляно на демократични по своята същност институции и пр. Неблагоприятни последици има и българската традиция за патерналистично разбиране на характера на публичната власт.

Корупцията на местно ниво се оценява от много експерти

като значително по-голяма по обем от корупцията на високите нива. Съществува и мнение, че общинарите са най-корумпира-ните държавни чиновници. Основната причина за това е обстоятелството, че те осъществяват най-непосредствения контакт с гражданите във връзка с най-търсените от населението услуги. Наред с обвиненията съществуват и „оправдания": от една страна, граждани се „оправдават", че с подкуп или „подарък" по-бър-зо и по-лесно решават свои лични проблеми. От друга страна, прави се признанието, че този вид корупция помага на хората от администрацията да оцелеят икономически. С това - подобно поведение се превръща в норма, което носи сериозни рискове за подкопаването на обществения морал.

Негативните последици от една корупционна сделка не се свеждат до простото нарушение на закона. Често по-съществе-ното е, че онова, за което се вземат и дават подкупи има дългосрочни икономически последици. Става дума за последиците от недобросъвестна приватизационна сделка, необложена с данък фирмена печалба, необмитен внос или отминати с мълчание нарушения на Кодекса на труда, неправилно даден лиценз, неспазване правилата за възлагане на общински поръчки, нерегламентираното финансиране на политическите парти. Въпреки, че на равнището на ежедневието корупцията би могла да се разглежда като ефективен начин за решаване на даден проблем, повечето форми на корупционно поведение (търговия с влияние, злоупотреба с политическа, икономическа и административна власт и други прояви на корупционно поведение от „бартерен" тип) реално представляват множеството измерения на лошото управление. В този смисъл зад иначе ясната и кратко формулирана цел -„борба с корупцията", се крие мащабна и трудно обозрима, трудно измерима задача. Не случайно корупцията се счита за едно от глобалните предизвикателства в международен план.

През последните години авторитетните международни организации като: Съвета на Европа, Европейският съюз, Организацията на обединените нации и Организацията за икономическо сътрудничество и развитие, приеха редица документи и решения във връзка с борбата срещу корупцията.

В България корупцията, наред с престъпността като цяло се явява главно препятствие в процеса на установяване на демократичните ценности и европейската интеграция, на създаване на благоприятна среда за чуждестранните инвестиции и ускорено икономическо развитие. Новите закони за държавната администрация, за местното самоуправление, хармонизирането на българското с европейското законодателство създават предпоставки за подобряване на законодателната рамка на антикорупцията.

Борбата срещу корупцията на национално и местно равнище е немислима без участието на бизнеса, независимите медии, неправителствените организации и различните граждански структури. Гражданското общество, израснало в България през последните няколко години, е естествен партньор в антикорупционните усилия на държавните и общинските органи. Нещо повече, съвместно с медиите редица неправителствени организации превърнаха антикорупцията в траен обект на своите интереси и дейност. Със свои специфични механизми и форми на въздействие, неправителственият сектор допринася по този начин за промяна на обществените нагласи спрямо корупцията, за създаване на нетърпимост към това явление, за издигане нивото на информираност на гражданите за техните собствени права, за правата и задълженията на администрацията.

За конкретните измерения на гражданските изяви в тази област можем да съдим по дейностите на националната антикоруп-ционна инициатива Коалиция 2000, която провежда мониторинг на общественото отношение към корупцията и системно запоз-

нава обществеността с Корупционните индекси на „Витоша ри-сьрч". Разработен беше образователен антикорупционен модул, а за нуждите на средното и висшето образование беше издадено учебното помагало „Антикорупция". Ново развитие получиха местните инициативи на Коалиция 2000. Те приобщават местни неправителствени организации към антикорупционни мероприятия. И включват както информационно-образователни прояви, така и различни форми на граждански мониторинг и застьпни-чество и по-специално въвеждане на институцията „граждански посредник" (граждански наблюдател). Създадената Интернет-мрежа Отворени общини допринася за стимулиране на прозрачността на общинските власти и на контактите и обмяна на информация в национален, регионален и международен план.

В резултат на инициативите на Коалиция 2000 все повече се утвърждава разбирането за необходимостта от специализирана институция с контролни и наблюдаващи функции по отношение на администрацията от типа на омбудсмана. Разработената концепция и законопроект за омбудсмана (обществен посредник) и местни посредници в рамките на Коалиция 2000 бяха широко обсъждани и популяризирани.¹ Създадена е подходяща обществена нагласа подкрепяща въвеждането на механизъм, който ще действа като допълнителен възпиращ фактор срещу проявите на корупция и произвол от страна на администрацията. (Законопроектът и мотивите към него са достъпни на Интернет-страницата на Центъра за изследване на демокрацията.

Коалиция 2000 е инициатор за запознаване на неправителствени организации от редица страни от Югоизточна и Източна Европа (Македония, СР Югославия, Албания, Украйна, Молдова и др.) с българския опит в областта на мониторинга и превенцията на корупцията; установени бяха трайни партньорски отношения и се работи за интегриране усилията на националната антикорупцион-на инициатива Коалиция 2000 към международните прояви и проекти, насочени към ограничаване на корупцията в глобален план. В доклада на Световната банка „Пътят към стабилност и просперитет в региона" от м. март 2000 г. Коалиция 2000 беше оценена като основополагаща антикорупционна инициатива в региона.

Настоящият сборник е част от поредицата антикорупционни христоматии, публикувани и разпространявани в рамките на ин-формационно-образователната кампания на Коалиция 2000. Основната цел на изданието е да послужи в ежедневната практическа работа на общините, на местни и регионални държавни звена, на местните неправителствени организации и граждански структури; да послужи в усилията насочени към увеличаване на прозрачността и публичността на местната власт, въвличане на гражданите в местното самоуправление, култивиране на доверие в институциите и издигане на престижа на местната власт.

Включените в сборника три разработки на български експерти дават практическа информация за законовата рамка на местното самоуправление, за възможностите на пряко и непряко участие на гражданите, за експериментираните в общините нови форми на граждански контрол и участие в рамките на проект на Центъра за социални практики. Ценно допълнение представляват примерният Етичен кодекс на Фондация за реформа в местното самоуправление и Европейската харта за местно самоуправление.

Предлаганият пакет от документи би бил полезен и за преодоляване на някои слабости и несполуки в реализирането на ан-тикорупционните инициативи по места и за решаването на такива проблеми като:

• по-пълноценно използване на заложените в българското законодателство инструменти и механизми за повишаване на прозрачността на местната власт и на гражданското участие;

• интензифициране работата на общинските съвети, на постоянните и временните общински комисии в усилията по ограничаване възможностите за корупционен натиск в общините;

• повишаване на гражданския контрол над народните избраници по места;

• подкрепа на новаторски инициативи като например местен омбудсман или граждански посредник между общинските власти и населението.

Надяваме се, че динамичното развитие на местното самоуправление и възраждането на българската община, ще генерират и нови идеи за антикорупционни практики и нов тип гражданско поведение. Настоящият сборник има специфичен принос към усилията за укрепване на гражданското общество, за разширяване и умножаване на организационно-правните форми на прякото му участие в решаване на местните проблеми.

• Живка Дамянова Координатор, Коалиция 2000