Външната нормативна среда, пораждаща конкретни ангажименти и общи изисквания във връзка с подготовката на България за пълноправно членство в ЕС, обхваща Европейското споразумението за асоцииране /ЕSA/ и нормативната база на Общността в областта на човешките ресурси, социалната политика и движението на работници.

2.1.1. Ангажименти, произтичащи от ЕСА - систематизация и изводи

Поетите в ЕСА ангажименти определят и целите, които стоят пред България в тази област. Ангажиментите от общ характер се свеждат до:

Първо, разработване и привеждане на законодателството в областта на развитието на човешките ресурси, пазара на труда, социалното и здравното осигуряване и в съответствие с общите принципи, установили се в законовата уредба на страните - членки на ЕС.

Второ, въвеждането на общи и специфични мерки за изпълнението на задълженията ни по ЕСА, включително усъвършенствуване на институционалната рамка, подготовка на кадри, информационни системи и други необходими организиционно-технически предпоставки.

Трето, осигуряване на равнопоставеност /в сравнение със собствените граждани/ на законно наетия работник - мигрант от страна - членка на ЕС и на неговото семейство по отношение на условия на работа, достъпа до професионална квалификация, социално и здравно осигуряване и обслужвене, заплащане на труда и други.

Конкретните права, ангажименти и изисквания в областта на човешките ресурси, социалната политика и движението на работници съгласно ESA се свеждат до:

Първо, сумиране на периодите на застраховка на български граждани, законно наети на територията на страна-членка.

Второ, свободно превеждане на съответната страна-длъжник или страни-членки-длъжници по законния курс на всички обезщетения, базиращи се на вноски - вкл. обезщетения за временна нетрудоспособност поради трудова злополука или професионално заболяване.

Трето, запазване на съществуващите улеснения за достъп при наемане на български работници в страните - членки по съществуващите двустранни споразумения. Предвид ситуацията на пазара на труда в сътветната страна -членка тези улеснеснения могат да се усъвършествуват, а останалите страни - членки могат да сключат в България подобни споразумения._

Четвърто, предоставянето на улеснения за достъп при професионално обучение, в съответствие с правилата и действуващите процедури в страните членки и вземайки предвид ситуацията на пазара на труда.

Пето, изграждане на нормативна основа за защита на потребителите, съвместима със системите за защита на потребителите ЕС.

Извод: Основните ангажименти, произтичащи от чл. 38 - 44 на ЕСА във връзка с движението на работната сила в областта на социалното и здравното осигуряване, доходите и професионалното обучение и чл.69 - 71, относно сближанане на законодателството. Те включмат:

- гарантирането на равнопоставеност в третирането на легално пребиваващите наети чужди работници и техните семейства и на местните граждани;
- паритетност в социалноосигурителните отношения;
- въвеждане на мерки за преобразуване на действащото законодателство и въвеждане на нови закони като Закон за защита на потребителите, Закон охрана и хигиена на труда, Закон за семейството, майчинството и детството, Закон за закрила на инвалидите и други.

Социалното подпомагане, респ.- политиките и законодателството по отношение ограничаването и омекотяването на бедността не са обект на специални текстове и ангажименти. Необходимостта от предприемането на мерки в тази област се обуславя от:

- посоченото общо изискване за адаптиране на социалното ни законодателство към това на ЕС;
- приоритетът, който се отдава в отделните страни- членки и в ЕС като цяло на борбата за омекотяване и ограничаване на бедността и социалната дезинтеграция на хората, дефиниран в Council Recommendation of 24.6.1992 on common criteria concerning sufficient resources and social assistance in social protection systems;
- мястото на социалното подпомагане като базисен елемент на общата система за социална защита на населението и ролята му за реализирането на основните принципи, залегнали в преамбюла на ЕСА: спазване на човешките права (вкл. правото на достойно съществуване и на достатъчно ресурси за живот и на социално подпомагане); справяне със социалните последици (вкл. разширяване мащабите на бедността) от структурното преустройство; приемане на България за член на Съюза;
- ролята на социалното подпомагане за функционирането на единния вътрешен пазар, от което произтича подчертаваната в "Бялата книга на Комисията на ЕС" необходимост в хода на адаптирането и социалните реформи да се акцентира преди всичко върху тази част от законодателството, която засяга вътрешния пазар.

Не на последно място значение има и една от водещите идеи на ЕО, че универсалното зачитане на човешките права не може да бъде пренебрегвано дори в името на бързия икономически растеж.

2.1.2 Изисквания и ориентири, произтичащи от общополитически и секторни документи на ЕС и законите и практиката на страните- членки: систематизация и изводи.

Основните изисквания, които имат отношение към подготовката на България за пълноправно членство, се отнасят до:

- постигането от страната- кандидат за членство на: стабилност на институциите, гарантиращи демокрацията_; изработване на законите; спазването на човешките права (Копенхаген'93);
- прилагането на следните принципи, възприети и от страните - членки при координирането на социалните им законодателства: опростяване и кодификация; анализ на разходите и ползите ("cost and benefit analisys"); субсидиарността ("subsidiariry"); прозрачност; децентрализация; взаимно признаване;
- предприемането на действия в областта на социалната защита и социалната сигурност на работниците, вкл. по отношение на тяхното здраве;
- предприемането на действия срещу социалната дезинтеграция и бедността - гарантиране на минимален доход и на правата на гражданите на здравни грижи, образование и подслон, активизиране и подобряване на усилията за икономическо и социално реинтегриране на маргинализирани лица и групи;
- осигуряването на представителство и колективна защита на интересите на работниците и работодателите.

Секторните нормативни документи и политика на ЕС също оказват съществено влияние върху съдържанието на подготвителната работа в България за кандидатствуване за пълноправно членство в Общността.

(а) Hормативна база и политика в областта на социалното и здравно осигуряване.

В този сектор европейските страни са с дълги традиции и разгърнато законодателство, докато в България развитието може да се характеризира като прекъснато.

Финансирането в повечето страни е на контрибутивен принцип. В Дания то е базирано на данъци, а в Португалия и Великобритания е смесено (данъци и вноски). В някои страни (Гърция, Холандия) държавата субсидира годишния дефицит, а в други (Белгия) - участва в покриването на част от медицинските разходи в натура. В страните, където финансирането на системата е базирано на данъци, основен финасов субект е държавата. Изводът е, че преобладаващият начин за финансиране е на базата на вноски, което е характерен белег за по- либералните осигурителни модели от типа Бисмарк, като предвид значимостта на социалната сфера в определени случаи държавата също участва като финансираща и гарантираща страна.

Разпределението на осигурителните вноски е между работодатели и наети лица, като в повечето страни по- голямата тежест е прехвърлена на работодателите (в Германия вноските са равни). Очевидният извод е, че при възприемането на осигурителни модели, базиращи се на контрибутивен принцип, вноските се разпределят между работодателите и осигуряваните лица.

Бенефициенти. По правило кръгът на лицата имащи право на достъп до социално-осигурителните плащания и здравното обслужване е широк. По страни обаче той варира - от цялото население (в Италия и законно пребиваващите чужденци), до конкретно изброени групи от населението (в Германия техният брой е 10, между които лицата на платена работа, пенсионерите с достатъчен осигурителен срок, безработните с право на обезщетения, студенти, фермери и пр.).

Здравното осигуряване и по- специално изплащането на обезщетения при болест, обхваща на практика всички икономически активни лица - наети работници и служители, частници, самонаети. В Испания то се разпростира само върху заетите в индустрията и услугите, а в Португалия - върху осигурените наети лица. Изводът е, че по правило всички наети и самонаети лица, които упражняват легална трудова дейност имат право на обезщетения при заболяване.

Условията за достъп най- често включват изисквания за предварителен стаж (заетост) през даден период, предхождащ настъпването на осигурителния риск или за наличие на определен осигурителен стаж. За отделните социално-осигурителни плащания или услуги условията за достъп варират, както се променят и по страни. В група страни - Германия, Италия, Люксембург, Холандия, например, за достъп до здравното осигуряване не се изисква предварителен квалификационен период, като единственото условие е нетрудоспособността да бъде удостоверена от лекар. (Такова условие е въведено и в Гърция.) Изводът е, че в посочената група страни е налице подчертана либерализация в условията за достъп, което разширява кръга от бенефициенти на здравни осигуровки.

Изчаквателен период. С изключение на Люксембург и Дания в другите страни е въведен такъв период, който варира от 1 до 3 дни (най- често). За някои категории осигурени лица (безработни, болни от инфекциозни заболявания, при трудова злополука или професионално заболяване и пр.) не се изисква изчаквателен перод. Изводът е, че в този пункт европейското законодателство е почти унифицирано.

Продължителността на обезщетенията при болест, безработица, трудова злополука и други в почти всички страни е ограничена във времето, като в някои от тях (Гърция) продължителността е диференцирана в зависимост от осигурителния стаж.

Величина на плащанията. По принцип процентът на заместване на дохода /replacement rate/ е унифициран в различните страни, т.е. той не зависи от продължителността на осигурителния (трудовия) стаж. В някои държави е въведена диференциация за различните периоди от заболяването, като при по- продължителни заболявания е предвиден по- голям процент на заместване. Съществува и практика за изплащане на допълнителни престации на болни, безработни и други, които издържат други членове на семйството (Франция, Ирландия, Белгия). Схемите са твърде разнообразни и разгърнати, което предполага трудности пред процеса на унифициране на законодателството.

(б) Hормативна база и политика в областта на социално подпомагане.

Финансирането на този базисен компонент на системата за социална защита не е на контрибутивен принцип, а се осъществява от държавата.

Цели и бенефициенти. Общата цел е да се осигури финансова помощ на хора, които не разполагат с достатъчно ресурси за задоволяване на основни жизнени нужди, да се осигури техният минимален жизнен стандарт и да се подпомогне социалната реинтеграция на депривираните лица (Франция).

Условия за достъп. Правото на подпомагане е субективно и зависи от материалното и доходното състояние на съответните лица и семейства. Това състояние се установява след анкета, осъществявана от органите за социални грижи.

Схемата по правило е отворена за всички граждани на съответните страни, както и за всички легално пребиваващи лица (в Белгия е въведен изчаквателен период от 5 години). Гражданите на Германия и Дания, живеещи в чужбина също имат право на социално подпомагане.

В някои страни са въведени възрастови ограничения - 25 години във Франция, 18 години - в Белгия, Великобритания и Холандия, между 25 и 65 години - В Испания.

Важно условие, стимулиращо бенефициентите в трудоспособна възраст и състояние към активно поведение на пазара на труда и в обществото е изискването за активно търсене на работа, както и изпълнението на определени ангажименти.

Размерът на престациите е диференциран съобразно конфигурацията на семейството и равнището на разполагаемите собствени доходи. С изключение на Германия, Испания и Италия няма териториална диференциация в базисния размер на гарантирания минимален доход.

Продължителността на изплащане по принцип е неограничена във времето и зависи от изпълнението на условията за достъп. В Испания, Италия и Франция тя е лимитирана (между 3 и 12 месеца) с възможности за продължаване.

(в) Hормативна база и политика в областта на антиинфлационна защита на доходите.

Тя се извършва съобразно фактическото нарастване на индекса на потребителските цени (ИПЦ):

- автоматична индексация, когато инфлацията надхвърли определена граница;
- периодична индексация (един или повече пъти в годината).

В условията на овладяна и с ниски годишни стойности инфлация, осъществяваната по този начин защита на доходите е редовна, пълна и съобразно фактическото нарастване на ИПЦ.

Обобщение: Очевидно е трудно да се приведе под общ знаменател съдържанието на политиките и мерките в областта на социалната защита на населението в Западна Европа. Разнообразието от национални подходи и решения е голямо. Може обаче да се твърди, че:

първо, системата за социална защита, в т.ч. здравното осигуряване и социалното подпомагане, е изградена в законодателно и институционално отношение;

второ, преобладава ориентацията към решения, при които осигурителните системи са базирани на контрибутивен принцип, като (в някои случаи) държавата гарантира финансовия им стабилитет;

трето, съществуват ясно определени условия за достъп с тенденция към тяхната либерализация, гарантиращ широк достъп на бенефициенти;

четвърто, акцентира се върху мерки по превенция и реинтегриране на засегнатите лица като белези на една активна социална политика;

пето, прилага се принципът на равнопоставеност между бенефициентите и липса на дискриминация по признаците националност и гражданство.

Hормативна база и политика в областта на развитието на човешките ресурси и пазара на труда

Нормативните документи насърчаващи развитието на професионално - образователния потенциал на човешките ресурси са най-разнородни. Обучението и квалификацията и преквалификациата на възрастни обикновено е предмет на трудовото законодателство или на отделен закон. Финансирането става на програмен принцип, като много често програмите засягат най-вече неравностойните групи на пазара на труда. Силно развите е системата за професионално ориентиране на младежи и възрастни. Характерна тенденция е разработването на общи на ЕС програми за обучение и квалификация, включващи изучаване на езиците на страните - членки на ЕС.

2.2. Вътрешна (национална) нормативна основа - кратко описание на състоянието в началния период от подготовката за присъединяване.

2.2.1. В областта на социалното и здравното осигуряване.

От гледна точка на интересуващия ни проблем внимание заслужват следните основни разпоредби в българското законодателство: 1) ДОО се разпростира задължително върху всички лица, които упражняват легална трудова дейност в държавния, кооперативния и частния сектор; 2) ДОО осигурява парични обезщетения при временно загубване на трудоспособността поради болест и злополука; 3) установени са единни осигурителни вноски за всички осигурителни случаи; 4) вноските се изчисляват на базата на начислените средства за работна заплата и се изплащат от работодателите (предприятията); 5) обезщетенията покриват част от загубения трудов доход поради загубата на трудоспособността, като техният размер се изчислява въз основа на брутното трудово възнаграждение на осигуреното лице и се изплащат по месторабота; 6) размерът на обезщетенията е диференциран съобразно трудовия стаж на лицето; 7) обезщететията се изплащат от първия ден на настъпването на нетрудоспособността; 8) обезщетенията не подлежат на данъчно облагане; 9) бюджетът на ДОО се приема заедно със закона за държавния бюджет на страната и е част от него.

На базата на това кратко описание могат да се направят следните обобщения и оценки:

1. Социалното осигуряване е ограничено само до задължителната дърржавна форма_, а понятието здравно осигуряване на практика не съществува в действащото българско законодателство. Използваният термин е "осигуряване при временна загуба на трудоспособност", което се разглежда като част от краткосрочното осигуряване.

2. Това осигуряване се извършва на базата на закон. Той обаче не е специален закон за здравното (или краткосрочното) осигуряване, което се разглежда като клон от общото обществено осигуряване.

3. Осигуряването при временна загуба на трудоспособност е неразделна част от общата държавна осигурителна система. Не съществува специализирана, независима от държавния бюджет система за здравно осигуряване на гражданите със свой самостоятелен фонд, целеви вноски, собствени каси и органи за управление.

4. Осигуряването при временна загуба на трудоспособност е всеобщо, има подчертано трудов характер, базира се на контрибутивен принцип и преимуществено хоризонтално преразпределение на средства.

5. Финансирането на ДОО, в т.ч. - и краткосрочното осигуряване е изцяло за сметка на работодателя (предприятието); осигурените лица не правят индивидуални вноски.

6. Не съществуват присъщите за социалното осигуряване понятия и структури "осигурителен доход", "осигурителен стаж", "осигуровка", "осигурителни каси". Вместо тях се използват "брутно трудово възнаграждение", "трудов стаж", "парични обезщетения" (които се изплащат по месторабота).

7. Необлагането на обезщетенията с данък води до ефекта на "свръхосигуряването", при който е възможно обезщетението да превишава по размер работната заплата. Това ерозира стимулиращата функция на осигурителната система.

8. Обвързаността на краткосрочното осигуряване и изобщо на ДОО с държавния бюджет дава възможност за приоритет на бюджетната пред осигурителната политика и за тежко влияние на рестриктивната бюджетна политика върху размерите на обезщетенията и върху състоянието на здравеопазването изобщо.

9. Няма изчаквателен период, което е предпоставка за злоупотреби и увеличаване разходите на системата.

2.2.2. В областта на социалното подпомагане.

След 1951 г. в съответствие с посочения Указ за обществено подпомагане се развиват три основни форми на обществено подпомагане:

- трудоустрояване на лица с намалена трудоспособност -вкл. чрез създаване на учебно-производствени предприятия, където лица с намалена трудоспособност придобиват професионална квалификация;
- заведения за социални грижи - стационарни форми за обслужване на стари хора, деца и лица с физически и умствени увреждания и пр.;
- парично и натурално подпомагане чрез еднократни, периодични и месечни помощи в парична и натурална форма на лица и семейства в материално затруднение поради икономически и социални причини;
- привилегии (облекчения) за безплатно пътуване, балнеолечение и пр.

Необходимо е да се отбележи, че на "общественото подпомагане" по силата на специални текстове в този Указ се възлагат определени политически функции като се насочва преференциално към лица, пострадали "в борбата за защита на народната власт". Нещо, което от гледна точка на европейската практика е повече от неприемливо.

Подпомагането на бедните лица и семейства по силата на действащия Правилник за социално подпомагане (1992) се извършва под формата на пари, натури и услуги.

Въведена е "неявна" линия на бедността (базов минимален доход), като право на подпомагане имат всички лица и семейства с доходи под тази граница. ;

Помощите са:

- целенасочени - отпускат се след проверка на имущественото и доходното състояние;
- диференцирани - зависят от конфигурацията на подпомаганото семейство и от равнището на неговите собствени доходи;
- всеобщи - предназначени са за всички български граждани, които отговорят на съответните критерии и независимо от причините, поради които те се намират под линията на бедността;
- неограничени във времето - отпускат се докато са налице основанията за това;
- допълващи другите собствени доходи на бенефициентите и стимулират предлагането на работна сила на пазара на труда.

Социалното подпомагане се финансира от държавния бюджет. Разчита на (главно вертикално) преразпределение на доходите (чрез данъчната система). Управлението и организацията са на децентрализиран принцип като се извършва в рамките на общините и предимно по местоживеене.

Изводи:

Развитието на "втората социална защитна мрежа" от началото на 90-те години решаваше задачите по (а) адаптиране на съществуващи схеми и механизми към рязко нарасналите мащаби на бедността и (б) осигуряването на социална защита от типа "последна инстанция". Основният акцент в досегашните промени е върху развитието на универсална схема за поддържане на доходите при бедност. Крайно изостанали и недостатъчни са мерките и възможностите за оказване на социални услуги на специфични рискови групи от населението и (особено) за тяхното (ре)интегриране в обществото и най- вече на пазара на труда. Доминират пасивните пред активните мерки за социално подпомагане; въздейства се главно върху последствията и в незначителна степен - върху причините за обедняването. Икономическата политика и провежданата стопанска реформа на практика не визират мащабите на социалните последици от тях и са силен ограничител пред политиката за омекотяване на бедността. Значителни трудности има в осигуряването на финансов стабилитет на системата за социално подпомагане и грижи. Антиинфлационната защита и навременното изплащане на помощите по правило решават главно задачи на рестриктивната бюджетна политика.

2.2.3. В областта на антиинфлационната защита на доходите.

Основните начини за антиинфлационна защита на доходите, прилагани от м. февруари 1991 г. досега са компенсациите и индексациите. За база са използвани редуцирани индекси на прогнозна или фактическа инфлация. Компенсирането или индексирането на доходите се извършва през неравни интервали от време - от тримесечие до една година (което на практика означава замразяване на доходите, както бе например в периода м.юли 1991 г. - м.юли 1992 г.).

Националното ни законодателство не защитава работниците от загуба на заработен трудов доход в случай на неплатежоспособност (несъстоятелност) на работодателя, което определено е "бяло петно" в защитата на социалните права на наемната работна сила.

Изводи и оценки:

Характерно за следваната политика на доходите е използването й като номинална котва на инфлацията, нейното подчиняването на рестриктивната бюджетна политика в рамките на общата стабилизационна икономическа политика. По правило през изминалите години движението на реалните доходи е подинфлационно като през последните две години е налице разтваряне на ножицата между индекса на реалните доходи (особено минималните) и индекса на потребителските цени. Това е един от факторите за спада в жизненото равнище на голяма част от населението и разширяването на мащабите на бедността.

Това обстоятелство определя ограничаването на бедността като една от основните задачи на социалната политика в близките години. Години, през които европейските страни си поставят за цел повишаване на жизнения стандарт на своите граждани и подобряване качеството им на живот. Принципното различие в тези цели и обуславящите ги фактори може да се превърне в една от основните бариери пред постигането на свободно движение на работна сила и пред цялостната подготовка на България за пълноправно членство. Това предположение подчертава необходимостта от преки и общи действия, пасивни и активни мерки и политики за ограничаване и омекотяване на бедността, както и за социална реинтеграция на хората.

Действащата в момента политика на доходите и нейната нормативна база създават предпоставки за третиране на чуждите наемни работници наравно с местната наемна работна сила. Проблемът обаче основно е в: голямата разлика между абсолютните равнища на доходите (вкл. от наемен труд) в европейските страни и в България, както и в недостатъчната антиинфлационна защита на доходите, водеща до ерозиране на покупателната им сила. Това са обстоятелства, които трудно биха съдействали за установяване в близка перспектива на интензивни потоци квалифицирана работна сила в посока "Запад - Изток".

2.2.4 В областта образованието и квалификацията на човешките ресурси

Политиката, свързана с повишаването на образователната и професионалната подготовка на възрастни /заети и безработни/ има различни аспекти - икономически, социални, културни и други и може да се използва като инструмент за постигане на различни цели. В прагматичен план основното й прeдназначение е да посрещне предизвикателствата на техническия прогрес и да се подготви работна сила, отговаряща на непрекъснато изменящите се потребности на пазара на труда. В по- общ план чрез реализирането на концепция за непрекъснатото обучение на възрастни се подобряват образователните и квалификационните характеристики на човешкия капитал, което е предпоставка и фактор не само за икономическо развитие, но и за пълноценното участие на гражданите в демократизацията на страната. По този начин се спазват и правата на човека на професионално ориентиране и професионално обучение, залегнали в чл. 9 и чл. 10 на Европейската социална харта.

България има богати традиции в образователната и професионалната подготовка на възрастни. Обикновено "разтварянето" на образователната квалификационната система за обучение и професионална подготовка на възрастни е тясно свързано с периодите на икономически промени и напредък. В най-новата ни история масовото обучение на възрастни е свързано с ускорената индустриализация на страната и пренасочването на работна сила от селскто стопанство към другите отрасли на икономиката. През 70-те и 80-те години в България професионална квалификация се осъществяваше в около 900 професионално-учебни центъра на предприятията и общините. Чрез краткосрочни и среднострочни курсове за начална или допълнителна професионална квалификация и преквалификация годишно се обучаваха от 200 до 900 хил. работници и специалисти, предимно заети в индустриалния сектор. Ежегодно няколко десетки хиляди души получаваха средно или висше образование чрез вечерна или задочна форми на обучение. Kъм повечето висши учебни заведения възникнаха школи за следдипломна квалификация.

Преходът към пазарно стопанство и съпътствуващите го икономически явления като високото равнище на безработица, западане на цели отрасли и бавно преструктуриране на икономиката, кризата в аграрния сектор и други се отразиха неблагоприятно на системата за обучение и професионална квалификация на възрастни. Поради намаляване броя на работните места и неясно икономическо бъдеще повечето държавни предприятия закриха професионално-учебните си центрове. Броят на включените в курсове за професионална квалификация и преквалификация се ограничи под 100 хиляди души годишно._ Преобладават обучението на безработни за малък бизнес, фермерство, услугите, туризма, банките и други приоритетни и намиращи се в подем отрасли и дейности. Същевременно задочните и вечерните форми на обучение за получаване на висше образование /в това число и срещу заплащане/ от младежи и възрастни по най-търсените специалности се разраснаха.

Друг важен акцент в политиката по обучението на възрастни в преходния период е квалификацията и преквалификацията и неравностойните групи на пазара на труда - младежи, инвалиди, жени, представители на етнически малцинства и други, които са най-силно засегнати от безработицата. За всяка една от тези групи са разработени и вече се прилагат специализирани програми за заетост, в които програми повишаването на образователното равнище /в т.ч. първоначално ограмотяване/ и професионалната подготовка заема важно място. Hарастването броя на българските емигранти и най-вече на емиграционния натиск ни кара да предприемаме мерки за подобряване индивидуалните перспективи за работа в България като се подпомогне професионалната квалификация и възникването на частни предпирятия в сферата на производствените занаяти най-вече в райони, от които произлизат много емигранти или има силно желание за емигриране. Специална програма в тази насока реализираме с Федерална Република Германия. Аналогични мерки за образователна и професионална подготовка започват да се предприемат и за лицата, потърсили териториално убежище в България.

Провеждането на държавната политика за обучение и професионална квалификация на заети и безработни, като едно от най-действените средства за повишаване гъвкавостта на работната сила, сега среща сериозни трудности от институционално и нормативно-законодателно естество.

Основни институции, ангажирани пряко с държавната политика и организирането на образованието и професионалната квалификация на възрастни са Министерството на труда и социалните грижи /респективно неговото специализирано звено - Hационалната служба по заетостта/ и Министерството на образованието, науката и технологиите. Чрез своите 9 Регионални служби по заетостта и 122 бюра по труда Hационалната служба по заетостта осъществява дейността по професионалното ориентиране и организацията на обучението на безработни. Чрез съвместни програми с работодатели се осъществява обучение на заети в предприятия пред ликвидация или преструктуриране.

Същевременно системата от учебни звена за професионална квалификация и преквалификация, разчитаща на държавни субсидии и ведомствено финансиране се разпада и отстъпва място на зараждащия се пазар на квалификационни услуги. Отсъствието обаче на добре разработени държавни стандарти и регламентация на политиката в областта на квалификацията и преквалификацията, както и откъснатостта й от образователната система, създават сериозни трудности. Все още отсъствува синхрон в съчетаване на интересите на държавата, работодателските и синдикалните организации в областта на обучението и професионалната квалификация на възрастни.

Общата цел е бързо преструктуриране на системата за образование и професионална квалификация на възрастни като се насърчи създаването на финансово самостоятелни центрове за професионално обучение на заети и безработни. Особено внимание следва да се отдели на създаването на специализирани центрове за обучение на младежи, инвалиди и други неравностойни групи на пазара на труда.

В по-конкретен план държавната политика трябва да се концентрира върху следните проблеми:

- чрез надежна образователна подготовка на лицата, постъпващи за първи път на работа и по-нататъшна преподготовка на заети и безработни да се задоволяват нуждите на икономиката от специалисти;

- включване на въпросите на образованието и професионалната квалификация на възрастни в трудовото законодателство, в колективното трудово договаряне, а също и разработване на система за финансиране на професионалната подготовка и стимулиране на работодателите и учебните заведения;

- регулиране и хармонизация на системата за образование и професионална подготовка на възрастни. Тази задача обхваща подготовката на система за професионално атестиране, ориентиране и преориентиране, регулирането на дейността на частните учебни заведение и центрове за професионална подготовка, контрол върху системата на чиракуване и стажуване и други;

- образователна и професионална подготовка на групи от населението, намиращи се в неблагоприятно положение. По-специално задачата на държавата тук е да организира ефективни програми и курсове за тези групи с цел тяхната социална и трудова интеграция;

- насърчаване и организиране на социалното партньорство по решаването на въпросите на образованието и професионалната квалификация на възрастни;

- активно международно сътрудничество в областта на образованието и професионалната квалификация на заети и безработни. За България полезни направления на сътрудничество биха били: развитие на съвместни изследвания по методологията, съдържанието и системата за подготовка на кадри; подготовка на управляващи в областта на образованието и професионалната квалификация; подготовка на инструктори и преподаватели; установяване на партньорски отношения между националните органи занимаващи се с образование и професионална подготовка на възрастни; обмен на информация и взаимно признаване на удостоверения и дипломи за образование и професионална квалификация.

Оценки и изводи:
В заключение трябва да се отбележи, че макар и да са ориентирани към производителна заетост или предприемачество и упражняване на свободни професии, образованието и професионалната квалификация на възрастни сами по себе си не създават работни места, нито пък необходимите условия, в които могат да се създават работни места. С тази политика само се увеличават възможностите на отделния човек за едно по- активно поведение в обществото и шансовете му да се приспособи към променящата се икономическа среда и най-вече да намери пълноценна реализация на пазара на труда.

2.2.5. В областта на пазара на труда

С правителствен акт 1 110 от юни 1991г. се приеха следните мерки по насърчаване на заетостта: поемане на част от лихвите по инвестиционни кредити в предприятия, увеличаващи степента на заетост; настаняване на млади специалисти и квалифицирани работници и инвалиди на работа и заплащане на част от работната им заплата; стимулиране на териториалната мобилност на работната сила; насърчаване на започването на самостоятелен бизнес чрез изплащане на полагащото се обезщетение при безработица наведнаж и други. В последствие тези мерки бяха усъвършенствани или допълнени с нови - например субсидиране на общините и организациите, неработещи за печалба при създаване на временни работни места. Приета е и програма за насърчаване на заетостта на младежи. С подзаконови нормативни актове се предоставят и права за професионална квалификация и преквалификация на всички безработни и на застрашените от уволнение поради преструктуриране на предприятието.

Това доведе до кръга от лицата, имащи право на квалификация и преквалификация в курсове, организирани от бюрата по труда. Регламентира се също така и дейността в тази област, като целта е чрез пряка ангажираност на социалните партньори /държава, работодателски и синдикални организации/ да се изгради гъвкав пазар на качествени квалификационни услуги.

Оценки и изводи:
- отсъства синхрон в действията между държавните органи на национално и регионално равнище по решаване на проблемите в областта на заетостта, безработицата и професионалната квалификация. Дейността на недържавните фирми и организации, оказващи посреднически или квалификационни услуги на пазара на труда е недобре регламентирана и контролът върху тях е слаб. Връзките им със специализирания държавен орган (МТСГ) са епизодични и недостатъчно взаимнополезни. Браншовите камари и другите организации и съюзи на работодателите все още не са поели или не изпълняват пълноценно своите функции в областта на квалификацията на работната сила и разработването на стандарти, критерии и изисквания към отделните професии.

- отсъства институционализирана система (орган) за социално партньорство в областта на заетостта, безработицата и професионалната квалификация на работната сила. Проектът за изграждане на Hационален съвет по заетостта и професионалната квалификация със съответни отраслови и териториални органи все още е нереализиран.

2.3. Промените в България - опит за типологизация

Освен приведения анализ на действащата нормативна база в страната като основа за типологизацията на промените се използват и разработените социални проектозакони, в т.ч. проектозакона за задължително здравно осигуряване, проектозакона за социалното подпомагане, проектозакона за насърчаване на заетостта и защитата при безработица, "Бялата кника за реформата в социалното осигуряване". Това са документи, които освен, че са подготвени от изпълнителната власт са били и предмет на обсъждане в Националния съвет за тристранно сътрудничество, поради което може да се твърди, че отразяват едно сравнително добро ниво на обществен консенсус.

Използвани са следните принципни характеристики на трите основни модела на "Държавата на благосъстоянието":

Както всяка класификация, така и тази има своите условности. Отделните характеристики не се изявяват в абсолютно чист вид и само в един модел.

От тази позиция и въз основа на анализа на действащото законодателство и на изброените проектозакони може да се посочи следното.

Първо, придобиването на право на социална защита се основава:

- при безработица - с предварителното упражняване на труд и наличие на определен осигурителен срок;
- при заболяване - съобразно нуждите и задължително за всички български граждани;
- временна загуба на трудоспособност - съобразно наличието на осигуровка;
- при бедност - при доказана нужда и почти изключително за български граждани.

Второ, разпределението на ресурсите и услугите е:

- при заболяване и бедност - универсално и целенасочено;
- при безработица и загуба на трудоспособност- при наличие на определен осигурителен период (връзка с труда) и добиване статут на безработен или временно нетрудоспособен.

Трето, основните организационни принципи в разглежданите сектори на социалната защита са осигуряването (при безработица и загуба на трудоспособност поради заболяване) и подпомагането (при бедност и при безработица).

Четвърто, управлението е предимно смесено (локално и централно), като службите по заетостта са изключително на централно подчинение.

Пето, оценката на ресурсите на осигуряваните лица има важно значение при социалното подпомагане на бедните лица и семейства. Осигуряването при безработица и при заболяване не предвижда такава оценка.

Шесто, услугите все още имат ограничена роля при осигуряването при безработица и при подпомагането при бедност. И в двете системи е необходимо и се предвижда засилване на ролята на услугите.

Седмо, преразпределението на финансови ресурси е подчертано хоризонтално (при безработицата и при здравното осигуряване) и вертикално - при подпомагането при бедност.

Може да се обобщи следователно, че:

1. В България ориентацията при досегашните промени е към по- либералните модели на социална защита, които имат широко разпространение в европейската практика и съответстват на общите принципи и ориентири в социалната политика в ЕС. Едва ли е целесъобразно в бъдеще да се предприемат коренни промени в тази обща ориентация.

2. Сегашното състояние на националното ни законодателство в областта на здравното осигуряване, социалното подпомагане и доходите може да се характеризира като неадекватно и твърде далеч от ангажиментите, изискванията и критериите за бъдещо пълноправно членство на България в ЕС. Основните разминавания и бели петна се свеждат до:

- липсата на адекватни на европейските стандарти, закони за социалното и здравно осигуряване, социално подпомагане, безработицита, защитата на потребителите и други, което е главно резултат от следвания десетилетия социалистически модел на икономическо развитие и социална политика, прекъснал предишното развитие в тези области;
- липсата на яснота и обществен консенсус за тяхното съдържание;
- неуредеността на проблемите, свързани с третирането на чужди граждани, легално пребиваващи и работещи в страната;
- неблагоприятната (може да се каже - враждебна) икономическа и общосоциологическа среда и възможности за реформиране и подобряване на отделните сегменти на системата за социална защита и на системата като цяло, което противоречи на модерните европейски концепции за връзката между икономическо и социално развитие;
- неподготвеност на институциите и кадрите за значителни законови промени;
- отсъствие на стабилни /неподвластни на политическата конюнктура/ трипартитни структури за координиране на действията между правителство, синдикати и работодатели в областта на развитието на човешките ресурси и социалната политика.