Съдържание

Конвертируемост на лева. Либерализация на движението на капитали и текущите плащания

Въведение

Разпадът на политическата и икономическата система на социализма постави началото на реинтегрирането на страните-членки на бившия СИВ, в т. ч. България, в световната икономическа и финансова система. Процесът на реинтегриране има два аспекта:

1. Вътрешни макроикономически и структурни реформи, имащи за цел възстановяване водещата роля на пазарните механизми и сигнали за разпределение на ресурсите;

2. Присъединяване към многонационални и регионални организации и поемането на задължения, произтичащи от съответните им устройствени документи¹.

Присъединяването на България към Европейския съюз в перспектива като стратегическа цел ще завърши по същество процеса на реинтегриране на страната в световната икономическа и финансова система, тъй като ще є придаде траен статут и място за участие във всички бъдещи форуми, решаващи световния икономически ред. Постигането на тази цел за България е маркирано от влязлото в сила на 1 февруари 1995 г. Споразумение за Асоцииране с Европейския съюз (Европейско споразумение). Страната е ангажирана в институционализиран диалог с Европейския съюз.

Конвертируемостта на българската парична единица - лева - има пряко отношение и към двата аспекта на реинтегриране на страната в световната икономика. Конвертируемостта на лева е един от елементите на вътрешните пазарно ориентирани реформи. От тази гледна точка промените в степента на конвертируемост на лева имат пряко отношение към използваните инструменти на макроикономическата политика и тяхната ефективност, към степента на либерализация на финансовия сектор и допълват по съществен начин външнотърговския режим.

Добрата съгласуваност между макроикономическата политика и постигнатата степен на равновесие, от една страна, и промените в степента на конвертируемост на лева, от друга, ще доведат до повишаване ефикасността на използваните макроикономически инструменти. Обратно, отсъствието на такава съгласуваност крие рискове от периодично избухване на кризи на платежния баланс и/или банкови кризи и в крайна сметка може да доведе до отхвърляне конвертируемостта на лева.

Провеждането на макроикономическа политика в България в рамките на правилата на валутен съвет поставя специфични изисквания и ограничения пред преминаването към пълна конвертируемост на лева, като рисковете, свързани с неуспех, биха имали особено тежки и непоправими икономически, социални и политически последици. Именно от тази гледна точка следва да се оформи позицията на българската страна при преговорите по присъединяване към Европейския съюз в раздела "Свободно движение на капитали". Това е и мерилото, което се използва в настоящата разработка, за оценка на предлаганата в специализираната литература последователност от мерки и скорост на постигане пълна конвертируемост на лева.

Присъединяването на България към международните организации с икономически характер, както и към Европейския съюз, поставя определени изисквания (задължения) за постигане определена степен на конвертируемост на лева. Такива изисквания в момента произтичат от членството на България в МВФ, както и от Европейското споразумение.

Целта на тази разработка е да предложи и обоснове позиция на българската страна при преговорите по присъединяване към Европейския съюз в областта на свободното движение на капитали и свързания с това режим на текущите плащания. Формирането на такава позиция може да стане само въз основа на ясна национална политика в областта на валутния режим и валутния контрол. Ще бъдат анализирани потенциалните предимства и рискове, свързани с либерализация на режима на текущите и капиталовите плащания (преминаване към пълна конвертируемост на лева) от позиции-те на изходните макроикономически неравновесия, характерни за страната, както и с огледа на режима на фиксиран валутен курс в рамките на валутен съвет. На тази основа ще бъде оценена предложената в Приложението към Бялата книга последователност за либерализиране режима на плащания и движение на капитали от гледна точка на специфичните условия, интереси и рискове за България.

Обхватът на темата покрива материята, регламентирана в Treaty on European Union, глава 4 "Капитал и плащания", чл. чл. 73а-73h², както и от Eвропейското споразумение, чл. чл. 60-65³, и е съобразен със съответните части от Бялата книга⁴ и Въпросника на Европейската комисия.

По-нататък разработката е организирана, както следва:

В раздел I се характеризира понятието "конвертируемост" в различните му аспекти и степени. Раздел II резюмира основни положения на теоретичния анализ на предимствата, рисковете и предпоставките за въвеждане на текуща и пълна конвертируемост. Разглеждат се алтернативи на последователността на либерализиране на валутния режим. В раздел III се характеризира международноправната уредба на режима за текущи плащания и движение на капитали. Обхватът е ограничен до многостранни и регионални споразумения от пряк интерес за България с ударение върху режима на движение на капитали, приет в Европейския съюз. В раздел IV се анализира и оценява действащият към средата на 1997 г. валутен режим и валутен контрол в България. Накрая, раздел V съдържа предложенията ни за основните елементи и ограничения на националната ни политика в областта на валутния режим и ковнтрол и на тази основа основни характеристики на мандат за евентуални бъдещи преговори за присъединяване към Европейския съюз в областта на режима на движение на капитали.

I. Конвертируемост - дефиниции и съдържание

Една парична единица се смята за конвертируема в случай, че резиденти и нерезиденти имат възможност да я разменят за чуждестранна валута и да използват чуждестранната валута за стокови или финансови сделки (транзакции) (Galbis, 1996, p. 3). Тази дефиниция означава, че конвертируемостта на една парична единица е несъвместима с каквито и да било ограничения при извършване или получаване на плащания за (от) чужбина, както и с ограничения при обмяната на местна за чуждестранна валута за целите на осъществяване на международни сделки.

Съществуват различни аспекти и степени на конвертируемост със съществени последици за целите и резултатите на макроикономическата политика и международните ангажименти на дадена страна. В зависимост от аспекта на конвертируемост се дефинират мек и твърд вариант, финансова и реална (стокова) конвертируемост. В зависимост от степента се дава характеристика на вътрешната и външната конвертируемост, както и на текущата и капиталовата конвертируемост.

Аспекти⁵

В зависимост от валутния режим (валутния курс), при който се осигурява свобода на обмяната на местна срещу чуждестранна валута, правим разлика между мек и твърд вариант на конвертируемост. За мек вариант говорим, когато конвертируемост на местната парична единица се гарантира при плаващ, пазарно определян курс. Твърд вариант на конвертируемост е налице при възможност за неограничена обмяна на места валута при предварително известен, фиксиран курс.

Конвертируемост се постига много по-лесно в мекия си вариант. Чисто теоретично плаващият валутен курс прави ограниченията при обмяната на валута (и валутните резерви) излишни. На практика необходимостта от валутни резерви и/или ограничения на конвертируемостта е по-несъществена при мек вариант на конвертируемост. И обратно.

В зависимост от типа на ограниченията (които отсъстват при наличие на конвертируемост), различаваме финансова (парична) конвертируемост от реална (стокова) конвертируемост. За финансова конвертируемост говорим, когато самата обмяна на местна срещу чуждестранна валута е свободна. Реална конвертируемост е налице, когато в допълнение на липсата на ограничения за обмяната на валута, е освободен режимът на първичните сделки, които пораждат необходимост от обмяна на валута. Такива са сделките, свързани с внос на стоки и услуги, както и износът на капитали. С други думи реална конвертируемост е налице при липса на ограничения за обмяна на валута и ограничения на търговския режим.

Разграничението между финансова и реална конвертируемост е от значение от гледна точна на задълженията, които България има (или ще поеме) към различни международни организации. Така юрисдикцията на МВФ (засега) е ограничена до финансовия аспект на конвертируемостта на валутите на страните-членки. Търговският режим (и в този смисъл съществена част от реалния аспект на конвертируемостта) попада под юрисдикцията на Световната търговска организация. По Европейското споразумение България има ангажименти, които засягат и двата аспекта на конвертируемостта.

Степени

Концепцията за конвертируемост варира в зависимост от субектите (притежателите на парични остатъци), за които се отнася, както и в зависимост от целите, за които дадена валута е конвертируема. Тези разграничения внасят различия в степента на конвертируемост на една валута за разлика от разгледаните по-горе аспекти, които конкретизират съдържанието на концепцията за конвертируемост.

В зависимост от субектите, които имат право да обменят неограничено местна срещу чуждестранна валута, различаваме външна от вътрешна конвертируемост. За външна конвертируемост говорим, когато правото за обмяна на валута се отнася за нерезиденти. Когато резидентите имат право да обменят парите си в чуждестранна валута, говорим за вътрешна конвертируемост.

Тези две форми на ограничена конвертируемост имат значение в зависимост от насочеността на икономическата политика. Когато следваната икономическа политика поставя ударението върху привличането на чужди инвестиции, външната конвертируемост е от особено значение. Вътрешната конвертируемост на местната парична единица подлага следваната макроикономическа политика на определени ограничения и сигнализира намерението на властите да следват международно конкурентна макроикономическа политика. Това следва от факта, че резидентите получават правото да притежават валутни сметки в местни финансови институции и по такъв начин да извършват арбитраж между местната и чуждестранните валути⁶.

Вътрешната конвертируемост или възможността на резидентите да арбитрират между местната и чуждите валути налага ограничения върху провежданата макроикономическа политика в следния смисъл: ако властите преследват фискална и парична политика, несъвместима с относителна ценова стабилност (таргетираща инфлация, значително по-висока от тази в страните, чиято валута е конвертируема), домакинствата имат възможност да търсят защита на реалната стойност на доходите и спестяванията си чрез бягство в конвертируеми валути. Това свива търсенето на пари и базата на инфлационния данък. Процеси от точно такъв характер бяха в основата на валутните кризи в България през 1994 и 1996-97 г. (като последната криза беше усложнена и от банкова криза). "Първоначалните сигнали за нестабилност, проявили се в последните месеци на 1993 и 1995 г., не произтичаха от ускоряване на растежа на паричното предлагане. Макар да звучи парадоксално, нестабилността последва решенията на БНБ да намали основния лихвен процент, за да го приведе в съответ-ствие с очакваните по-ниски инфлация и растеж на паричните агрегати." [OECD, 1997, pp. 28-29].

При спадащо търсене на пари, паричната политика, съвместима с ценова стабилност, трябва да бъде насочена към съпоставимо намаляване на паричната база (която е напълно под контрола на БНБ) с цел балансиране на паричното предлагане с намаляващото търсене на пари. Отделен е въпросът, че в конкретните условия на България през 1996 г. това най-вероятно би означавало задълбочаване на банковата криза и възможно прекъсване в обслужването на вътрешния и/или външния дълг, политика, която едва ли би била толерирана от тогавашното правителство на България.

През февруари 1991 г. с Постановление № 15 на МС беше въведена вътрешна конвертируемост на лева с незначителното и никога не наложено строго ограничение върху правото на резиденти да закупуват валута за туристически цели. В кризисни моменти е коментирано, че валутният режим в България е прекалено либерален, обявяването на вътрешна конвертируемост на лева в началото на прехода е било грешка и е важна причина за валутните кризи. От краткия анализ по-горе става ясно, че грешката е в несъвместимостта на преследваната у нас макроикономическа политика с ангажимента, поет чрез ПМС № 15, към резидентите (главно български граждани) за постигане на относителна ценова стабилност, а не в либерализирането на валутния режим. По-конретно - нежеланието и неспособността на българските правителства, управлявали през периода 1991-януари 1997 г., постепенно да ограничат бюджетния дефицит до размери, съвместими с възможностите за неинфлационното му финансиране. Липсата на политическа воля за ценова стабилност намери най-ярък израз в методичното игнориране на чл. 49 от стария Закон за БНБ и нарушаването му с ежегодните закони за бюджета, които задължаваха БНБ да монетизира значителни части от бюджетния дефицит. Един път излъгани от политическия си елит, българите можеха да бъдат накарани да му дадат отново доверието си само чрез по-силно и по-ограничаващо икономическата политика обещание - обещанието за фиксиран валутен курс в контекста на действащия от 1 юли 1997 г. валутен съвет. Следователно валутният съвет в България е самоналожен. Технически детайл е фактът, че идеята беше формулирана и лансирана у нас от МВФ.

С преминаването към пълна конвертируемост на лева, изисквано от Европейското споразумение, предстои елиминирането на допълнителни степени на свобода на възможната макроикономическа политика в България. Важно ще бъде да не допуснем отново несъвместимост между поети ангажименти и практическа политика.

В зависимост от целите, за които се разрешава обмяната на валута, различаваме текуща от капиталова конвертируемост. Разграничението между текуща и капиталова конвертируемост има централно място в тази разработка. Това се обуславя от обстоятелството, че това разграничение има пряко отношение и сериозни последици и за двата аспекта на реинтегриране на България в световното стопанство - вътрешната макроикономическа политика и структурните реформи, от една страна, и членството в международни икономически организации, от друга.

Текущата конвертируемост се дефинира като право за обмяна на местна в чуждестранна валута за плащания, свързани с внос на стоки и услуги, или по-общо за плащания по сделки, отчитани в текущата сметка на платежния баланс (Guitian, 1993b, р. 5). Формален и всеобщо признат признак за текуща конвертируемост на валутата на една страна е страната да е поела ангажиментите, произтичащи от чл. VIII на Споразумението за МВФ⁷. На практика ангажиментите по чл. VIII включват и ограничени елементи на капиталова конвертируемост.

Капиталовата конвертируемост се дефинира като право на обмяна на местна в чуждестранна валута за извършване на капиталови трансфери и плащания по капиталовата и финансовата сметка на платежния баланс. Капиталовата конвертируемост често се нарича пълна (неограничена) конвертируемост. Броят на страните с пълна конвертируемост на валутата е значително по-малък от броя на страните, чиято валута е текущо конвертируема. Интензивните процеси на либерализация на капиталовите пазари и дерегулиране на финансовия сектор, които текат през последните 10-15 години в световен мащаб, водят до увеличаване броя на напълно конвертируемите валути, в т. ч. такива на редица развиващи се страни. Страните-членки на Европейския съюз са елиминирали напълно контрола върху капиталовите потоци в контекста на изискванията на Treaty on European Union и техните валути са напълно конвертируеми.

Значението на това разграничение в степените на конвертируемост на местната валута от гледна точка на макроикономическата политика е следното: текущата конвертируемост, подобно на вътрешната конвертируемост, поставя ударението върху конкурентоспособността на икономиката (и икономическата политика), докато капиталовата конвертируемост, подобно на външната, засилва способността на дадената страна да привлича чуждестранни инвестиции.

II. Конвертируемост - икономически изгоди и рискове. Предпоставки и алтернативи на въвеждане (Теоретична аргументация)

България не е в позиция да избира по принцип дали да въвежда конвертируемост на лева, или не. Страната е поела ангажименти по отношение на въвеждане както на текуща конвертриреумост, така и - поетапно - на капиталова конвертируемост на лева до достигане пълно съответствие с действащите в Европейския съюз правила⁸. Целта на този раздел е да представи схематично теоретичните аргументи за въвеждане конвертируемост, изгодите, рисковете и предпоставките, свързани с нея. Това се прави по две причини: първо, теоретичната обосновка е в основата на международната правна регламентация на текущите плащания и движението на капитали и, второ, резюмето на теоретичната аргументация позволява да се очертаят в най-общ вид рамките, в които България ще трябва да направи своя избор за това, кога и в каква последователност да направи лева напълно конвертируем с цел класиране за членство в Европейския съюз по този показател.

Икономическата литература, както и международноправният регламент, намиращ израз в Споразумението за МВФ, доскоро се съсредоточаваха върху текущата конвертируемост на валутите, докато пълната конвертируемост, характерна за валутите на шепа индустриализирани страни, оставаше на заден план. В този дух е и опитът на страните сегашни членки на Европейския съюз. Докато мнозинството въвеждат текуща конвертируемост на националните си валути по смисъла на чл. VIII от Споразумението за МВФ през 1961 г. (Испания - през 1986 г., Португалия - през 1988 г., Гърция - през 1992 г.), контролът върху капиталовите транзакции се запазва до 80-те години, като големи страни, като Франция и Италия, го елиминират едва през 1989 г. (Гърция - през 1994 г.). Преминаването към текуща конвертируемост на валутите на страните в преход (дори с известни ограничения) се препоръчва в ранните дебати като част от пакета от реформи, като въпросът за пълна конвертируемост не се поставя на дневен ред (Bergsten and Willimson, 1990, Polak, 1991 и Levcik, 1991). Основните доводи - необходимостта от значително по-стриктно спазване на условията, необходими за поддържане пълна конвертируемост, и рискът от бягство на капитал, ако контролът върху капиталовите транзакции бъде елиминиран преждевременно. Предвид на изложените обстоятелства, по-нататък в този раздел ще разгледаме предимствата, рисковете и предпоставките поотделно за въвеждане на текуща и капиталова конвертируемост.

Преди това една уговорка - очевидно е, че България, както и другите асоциирани страни, няма да имат на разположение продължителните преходни периоди за въвеждане на пълна конвертируемост, които са били характерни за настоящите страни-членки на Европейския съюз. Причините за това са поне следните: а) ролята и значението на капиталовите потоци в края на 80-те и първата половина на 90-те години са на качествено друго равнище в сравнение с предходния следвоенен период; б) последните 10-15 г. отбелязаха значителна преоценка на относителните предимства на ценовите (пазарните) сигнали спрямо правителствените решения за разпределение на ресурсите (в т. ч. валутните резерви); в) международноправната регламентация на режима на текущите плащания и капиталовите транзакции е значително по-развита през 90-те в сравнение с 60-те и 70-те години (вж. Раздел III).

Предимства, рискове и предпоставки, свързани с текущата конвертируемост

Предимствата, произтичащи от широкото разпространение на текущата конвертируемост могат да бъдат разгледани от световна (системна) гледна точка или от гледна точка на отделната страна.

Предимствата за световната икономика, произтичащи от елиминиране на ограниченията за текущите плащания, са в основата на Споразумението за МВФ. Основателите на МВФ са придавали голяма важност на установяването на текуща конвертируемост на широка основа като средство, облекчаващо "развитието и балансирания растеж на международната търговия и по такъв начин съдействащо за поддържане висока степен на заетост и равнище на реалния доход" (IMF, 1993, Article I (ii)). Капиталовата конвертируемост се разглежда по-скоро като спомагателен инструмент, подкрепящ либералния режим на текущите транзакции. Затова на страните-членки се разрешава да осъществяват контрол върху капиталовите транзакции, но никоя страна-членка на МВФ не може "да осъществява този контрол по начин, ограничаващ плащанията за текущи транзакции, или по начин, който ще забавя необосновано превода на парични суми с цел разплащане по поети ангажименти" (IMF, 1993, Article I (iv)).

Предимствата, произтичащи за отделна страна от текущата конвертируемост на нейната валута, могат да се сумират по следния начин (Nsouli, 1993):

- съдейства за повишаване производителността чрез отваряне на вътрешния пазар за международна конкуренция;

- подобрява достъпа на местните производители до снабдяване със суровини, материали и оборудване;

- подпомага технологичния трансфер от чужбина;

- съдейства за общото повишаване ефективността в икономиката, като предизвиква изравняване на местните относителни цени с международните;

- съдейства за общото подобряване на благосъстоянието чрез разширяване гамата на потребителски стоки, достъпни на местния пазар.

Тези ефекти на текущата конвертируемост като цяло съдействат за подобряване на мотивационната структура на производителите и по такъв начин стимулират инвестициите, увеличаването на заетостта и икономическия растеж.

Поддръжниците на идеята за въвеждане текуща конвертируемост на валутите на бившите социалистически страни в ранните стадии на прехода подчертават ролята на текущата конвертируемост за внос на конкуренция и "правилни" ценови сигнали. Като допълнително предимство в контекста на прехода, се посочва благоприятният ефект, който либерализирането на режима на текущите плащания може да има за намаляване на бюджетния дефицит (чрез увеличаване на нетните приходи от мита) и за стимулиране на експорта (Cooper, 1990).

Въвеждането на текуща конвертируемост е свързано обаче и с рискове и преходни отрицателни последици (Nsouli, 1993):

Ако фискалната и паричната политика не са съвместими с въвеждането на текуща конвертируемост, ще се породи постоянен натиск за девалвация (обезценка) на местната валута, ще последва инфлационен цикъл обезценка-инфлация-обезценка и ще пострадат инвестиционната активност и растежът;

Ако валутните резерви не са достатъчни, централната банка няма да може да изглажда сезонните и други временни колебания, което ще породи нестабилност на валутния курс и ще подкопае доверието в съответната валута;

Ако въвеждането на текуща конвертируемост не се предхожда или съпровожда от ценова и външнотърговска либерализация, очакваните ефекти от либерализирането на валутния режим няма да се разпространят върху реалната икономика;

Отварянето на икономиката за външна конкуренция може да предизвика необходимост от преструктуриране на производствения апарат и свързаните с това загуби на производство и заетост. Такива загуби обаче трябва да се разглеждат като цена за преминаването на икономиката към траектория на по-висок растеж.

Предвид на потенциалните проблеми, свързани с въвеждането на текуща конвертируемост, дискусиите в икономическата литература се съсредоточават върху предпоставките за успешно въвеждане и поддържане на текуща конвертируемост (Frenkel, 1990; Gilman, 1990; Greene and Isard, 1991; Nsouli, Cornelius, and Georgiou, 1992). Изтъкват се следните четири предпоставки:

- подходящо ниво на валутния курс;

- адекватен размер на валутните резерви;

- макроикономическа стабилност;

- ценова система, свободна от изкривявания и изпълняваща функциите си на основен мотивационен механизъм.

Валутен курс. Нивото на валутния курс трябва да бъде в общи линии съобразено и съвместимо с уравновесен платежен баланс (равновесие между търсене и предлагане на чужда валута). Постигането на външно равновесие е необходимо и достатъчно условие за въвеждане на текуща конвертируемост. Надцененият валутен курс води до постоянен дефицит на текущата сметка на платежния баланс и (в най-добрия случай) увеличаване на външния дълг или криза на платежния баланс (в най-лошия). В контекста на преходните икономики обаче по принцип съществува резерв за известно повишаване на реалния курс на местните им валути, доколкото преструктурираните и приватизирани държавни предприятия са в състояние да повишат ефективността, с която произвеждат, и доколкото се очаква реформите да доведат до засилване ролята на конкурентните сили в икономиката.

Валутни резерви. Дори когато валутният курс е правилно избран, необходимо е адекватно равнище на валутни резерви, които да служат като амортисьор в случай на неизбежни, макар и временни, и циклични смущения. Постигането на текуща конвертируемост при фиксиран валутен курс изисква като правило по-високи валутни резерви, отколкото конвертируемост при плаващ валутен курс. Именно недостигът на валутни резерви при валутни курсове, фиксирани в рамките на Бретън-Уудската система, наложи западноевропейските страни да отложат премахването на валутния контрол върху текущите операции до края на 50-те години.

Колко големи трябва да са резервите, за да са на адекватно равнище? В близкото минало се смяташе грубо, че валутни резерви, покриващи тримесечен внос са достатъчни за текуща конвертируемост при фиксиран валутен курс (Frenkel, 1990). Така например Корея поема ангажиментите по чл. VIII от Споразумението за МВФ през 1988 г. при валутни резерви, равни на тримесечен внос, Тайланд - през 1990 г. при валутни резерви равни на петмесечен внос, а Полша разполагаше с резерви и кредитни линии, равни на величината на вноса си за четири и половина месеца, когато в началото на 1990 г. направи злотата практически конвертируема за текущи операции.

Необходимо е много внимателно отношение към това практическо правило. Самото конструиране на показателя за измерване на резервите в "месеци внос" сочи, че имплицитно се приема ефективно затворена капиталова сметка. В условията на неефективен контрол върху капиталовите транзакции (вж. по-долу), развити комуникации и техники на валутните сделки, от страната могат за часове или дни да изтекат валутни резерви, превишаващи размера, необходим за няколкомесечен внос на стоки и услуги⁹. Най-прясната илюстрация е спекулативната атака срещу тайландския бат през май-юли 1997 г. и последвалите атаки срещу валутите на Филипините, Индонезия и Малайзия. По информация на Reuters от 22 юли 1997 г. през първата половина на месеца, Централната банка на Малайзия е загубила около 2 млрд. долара или 12.5 % от валутните си резерви в защита на рингита от спекулативната атака.

Загубата на резерви в условията на валутен съвет има тази особеност, че предизвиква автоматично свиване на ликвидността в икономиката и води до рецесия и евентуално до банкова криза (при липса на кредитор от последна инстанция).

Макроикономическа стабилност или вътрешно равновесие. Постигането на равновесие между вътрешното съвкупно търсене и предлагане преди или успоредно с въвеждането на текуща конвертируемост е от съществено значение. В противен случай възможностите са две: или инфлационният натиск ще подкопае конкурентоспособността и ще влоши салдото по платежния баланс при даден валутен курс, или доверието, че конвертируемостта ще бъде запазена или ограничителният валутен режим няма да бъде възстановен, ще бъде подкопано.

Ценова система или по-общо система на икономическо регулиране. Логично е преди или успоредно с въвеждането на конвертируемост на валутата да бъде либерализиран външнотърговският режим, да бъдат намалени тарифните бариери, да бъдат разградени административните системи за контрол върху цените и вътрешния пазар, да се премахнат ограниченията на трудовия пазар и други административни пречки за функциониране на пазара. Това е необходимо условие по-скоро за да се прояви въздействието на конвертируемостта върху ефективността на икономиката и разпределението на ресурсите, отколкото за самото въвеждане на конвертируемост.

По отношение на предимствата, рисковете и предпоставките на текущата конвертируемост съществува консенсус в икономическата литература. Сериозни различия са налице обаче по препоръчваните рецепти за последователността и скоростта, с която страните и в частност тези в преход би следвало да въведат текуща конвертируемост на националните си парични единици. Автори, които гледат на конвертируемостта като на инструмент на икономическата политика (например Polak, 1991), препоръчват бързо и ранно въвеждане на текуща конвертируемост. Други, които гледат на конвертируемостта повече като на проява и резултат на вътрешната стабилизационна политика и придават по-голяма важност на осигуряването на предпоставките и цената на приспособяването, поддържат възгледа, че текущата конвертируемост трябва да бъде въведена относително късно в периода на прехода (например Levcik 1991).

Ще отложим разглеждането на въпросите за оптималната последователност и срокове за въвеждане конвертируемост в контекста на България за раздел V по три причини: а) Въпросът с текущата конвертируемост е сравнително лесен за България - от една страна, оставащите ограничения са сравнително малко и лесно могат да бъдат премахнати, б) дори по времето на валутните кризи от 1994 и 1996 г. не бяха възстановени валутни ограничения по текущите операции - оттук и оценката, че премахването на оставащите пречки е само въпрос на воля и в) въпросът за най-подходящата последователност и срокове на въвеждане конвертируемост на лева в контекста на Европейското споразумение стои от гледна точка на капиталовата конвертируемост.

Предимства, рискове и предпоставки, свързани с капиталовата конвертируемост

Преминаването към пълна (капиталова) конвертируемост не е приоритет нито в контекста на Бретън-Уудския международен ред, нито в процеса на западноевропей-ската интеграция, нито пък в ранните препоръки към страните в преход. Това положение изглежда, че скоро ще претърпи сериозна промяна под натиска на бързо нарастващата роля на брутните и нетните капиталови потоци в световната икономика. През втората половина на 80-те и началото на 90-те години темповете на растеж на международните капиталови потоци системно и значително изпреварват темповете на растеж на външнотърговския оборот. М. Гитиан намира своеобразен парадокс в това, че международноправният регламент на външноикономическите отношения поставя ударението върху либерализацията на текущите операции чрез споразуменията за МВФ и ГАТТ (СТО), а на практика интегрираността на капиталовите пазари изглежда изпреварва процеса на интеграция чрез външнотърговските потоци. Това наблюдение го кара да пледира за осъвременяване на международния правен регламент чрез екс-плицитно третиране на капиталовите транзакции и за привеждането му в съответствие с реалиите (Guitian, 1995). Понеже това изглежда се осъществява (вж. раздел III), добре е да се вземат предвид неговите аргументи.

Към предимствата за една страна с неограничена (пълна) конвертируемост на паричната є единица се отнасят (Guitian, 1995):

- възможност за нарастване на благосъстоянието и икономическия растеж. Този ефект се получава, когато локалната ресурсна база се допълни от чуждестранни спестявания (прилив на капитал), които се трансформират в по-голям (в сравнение със случая на затворена капиталова сметка) капиталов запас;

- свободата на капиталовите транзакции (чрез получаване на заеми и отпускане на кредити на международните финансови пазари) позволява изглаждане на междувремевите несъответствия на траекториите на производство, от една страна, и потребление, от друга¹⁰;

- при либерализиран режим на капиталовите транзакции става възможно търгуването на рискови активи, което има за резултат диверсификация на рисковете, недостъпна при наличие на ограничения.

Либерализирането на режима на капиталовите транзакции е свързано обаче, и със сериозни рискове, с което може да се обясни дългогодишното нежелание, в т. ч. на вискоиндустриализирани страни, да приемат пълна конвертируемост на валутите си. Аргументите срещу либерализирането на капиталовата сметка се обосновават с необходимостта от (Mathieson and Rojas-Suarez, 1993, рр. 4-7):

- предотвратяване на икономическа нестабилност, предизвикана от неограничавани капиталови потоци. (Желателно е да се ограничат бързо сменящите посоката си краткосрочни капиталови потоци);

- запазване на местните спестявания за финансиране на инвестиции в икономиката, вместо за придобиване на чуждестранни активи;

- запазване възможността за данъчно облагане на финансовите сделки и доходите от финансови операции;

- запазване относителната независимост и ефикасност на икономическата политика.

Тези аргументи експлицират рисковете, с които е свързано либерализирането на сделките по капиталовата сметка на платежния баланс.

Първият от изброените рискове се състои в това, че краткосрочни капиталови потоци, които могат внезапно да променят посоката си поради спекулативни мотиви, могат да доведат до резки колебания в размера на официалните валутни резерви. Макар подкупващ, този аргумент предпоставя, че властите са в състояние да различат чисто спекулативно мотивиран износ на капитал (породен от слухове или "стадно" поведение на инвеститорите) от износ на капитал, отразяващ оценката на финансовите пазари, че страната следва несъгласувана макроикономическа политика. Във втория случай правилният отговор е промяна във фискалната и паричната политика, а не въвеждане на капиталов контрол.

Вторият аргумент се състои в това, че формите на контрол върху капиталовите транзакции намаляват потенциалната доходност било чрез въвеждане на данък за изравняване на местното с международното лихвено равнище, било чрез оскъпяване износа на капитал, било просто чрез недостъпност на чуждестранните активи. Този тип аргументация обаче пропуска факта, че дори и ограниченията за придобиване на чуждестранни активи да действат, те не помагат за увеличаване или поддържане равнището на националните спестявания. Ако се преценява, че локалните финансови инструменти носят ниска или несигурна доходност и при липса на алтернативи резидентите просто биха намалили общото равнище на спестяванията си или биха ги влагали в защитени от инфлацията недвижимости или запаси.

Третият аргумент се отнася не само до прякото данъчно облагане на финансовите транзакции, активи и доход, но и до способността на правителството да събира инфлационен данък. Наистина монополът на държавата върху печатането на пари намалява в степента, в която капиталовата сметка е либерализирана, защото се отварят канали за заместване на инфлационната местна валута от чуждестранни активи. Във връзка с това е и четвъртият аргумент - че правителството на страна с либерален режим за капиталовите транзакции не е в състояние да избира независимо равнище и траектория на националната инфлация.

В отговор на тези аргументи Хансън коментира, че значителното отклонение на националния режим на данъчно облагане на финансовите транзакции от международно преобладаващия, както и относително постоянното поддържане значително по-висока инфлация от преобладаващата в останалите страни, всъщност ще мотивират "бягство на капитала". Съществуват относително прости и достъпни методи за износ на капитал, дори при наличие на формален контрол - един от най-прилаганите е фактуриране на стойности по-ниски от действителните за износа и по-високи от действителните за вноса. При такива обстоятелства легалната забрана за капиталови транзакции поставя в неизгодно положение тези, които спазват закона и поражда възможности за корупция. "Запазването на такива неефикасни закони не е разумна причина за запазване на контрола върху капиталовите транзакции." (Hanson, 1995, р. 390).

Гитиан обобщава, че анализът на предимствата и рисковете, свързани с пълната конвертируемост, е в много отношения подобен на традиционния анализ на предимствата и недостатъците на свободната търговия в най-широк аспект. "Контролът върху капиталовите транзакции, който поддържа затвореност на иначе отворени икономики, действа в посока изолирането им от световната система за добро или за зло." (Guitian, 1995, p. 78).

В теоретичен план той твърди, че контролът върху капиталовите транзакции може, вместо да защити икономиката от външни шокове, каквито са намеренията, да я направи по-уязвима за външни финансови и други икономически шокове. Това се обяснява с факта, че доколкото е ефективен, контролът върху капиталовите транзакции ограничава достъпа до международните пазари, лимитира конкуренцията във местния финансов сектор и действа за въздържане връщането на "избягалия" местен капитал (Guitian, ibid). На тази основа и предвид характеристиките на световното стопанство той стига до заключението, че "бързо въвеждане на конвертируемост по отношение на всички транзакции има своя смисъл и особено за страните, извършващи дълбоки реформи на своите икономически системи" (Guitian, 1993a, p. 21).

В прагматичен план в специализираната литература е налице консенсус, че мерките за ограничаване на капиталовите транзакции са общо взето неефективни и лесно могат да бъдат заобиколени на практика (IMF, 1991, p. 87; Mathieson, D. J., and L. Rojas-Suarez, 1993, рр. 8-17; Quirk, P. J., O. Evans et al., 1995, pp. 4, 19-20).

Предпоставките, благоприятстващи преминаването към пълна конвертируемост на една валута, в голяма степен съвпадат с предпоставките, необходими за успешно поддържане на текуща конвертируемост - икономиката трябва да е стабилизирана, либерализирана и да е натрупан "здравословен" размер на валутни резерви. Три обстоятелства обаче придобиват особена важност в контекста на преминаването към пълна конвертируемост - състоянието на финансовия (в т. ч. особено банковия) сектор, степента на гъвкавост на фискалната политика и степента на доверие в страната и нейната икономическа политика.

Финансов сектор

От гледна точка на капиталовата конвертируемост най-важното е състоянието на финансовия (и по-специално банковия) сектор да позволява поддържането на международно конкурентни лихвени проценти. Това се налага, за да се минимизира рискът от големи неравновесия на платежния баланс и натиск върху валутния курс.

Сред другите характеристики на състоянието на финансовия сектор от значение са стрикността на банковия надзор (особено регулирането на валутния риск, който банките могат да поемат), наличието и характерът на държавно застраховане на депозитите, счетоводните стандарти и режимът на публичност на финансовата информация, наличието (отсъствието) на агенция за оценка на кредитния риск и пр. Всички тези елементи имат отношение към ограничаване на рисковете, които потенциално биха могли да доведат до резки колебания в размера и посоката на капиталовите потоци.

Фискална политика

Бюджетът трябва да има известна степен на гъвкавост (еластичност), особено на разходната част, за да е в състояние да се приспособява към изискванията на макроикономическата стабилност. По-конкретно това означава, че бюджетът трябва да има известна свобода за затягане (разпускане) в относително кратки интервали от време, за да може да се противопостави на необходимостта от резки промени във валутния курс (при режим на плаващ валутен курс) или на необходимостта от резки промени в лихвените проценти (при режим на фиксиран валутен курс). Това става особено важно в условия на валутен съвет, когато ограничената в инструментите си централна банка е лишена от способността да стерилизира капиталовите потоци - най-ефективният инструмент за краткосрочно изглаждане на колебанията в движението на капитал.

Валутна политика

Опитът показва, че дали една страна е в режим на плаващ или фиксиран валутен курс (в т. ч. и в режим на валутен съвет), няма особено значение за преминаването към пълна конвертируемост на нейната валута (Quirk, P. J, O. Evans et al., 1995, р. 3).

Доверие

Липсата на доверие в една страна, породена от чести промени в икономическата є политика в миналото, може да затрудни премахването на капиталовия контрол, дори и всички икономически условия за това да са налице. Такава страна би трябвало да се стреми да промени степента на несигурност, която є приписват капиталовите пазари преди либерализиране режима на капиталовите транзакции освобождаване чрез последователност в политиката и икономическите резултати за известен период от време. Това би съдействало за промяна на очакванията и минимизиране на риска от спекулативни капиталови потоци.

Скорост и последователност на въвеждане на капиталова конвертируемост

Съществува обширна литература по въпроса за оптималната последователност (фазиране) и скоростта, с която се препоръчва да се либерализира валутният режим до достигане пълна конвертируемост на една валута. Тези анализи се пораждат от теоретичния анализ на предимствата и рисковете и предпоставките за либерализиране на валутния режим, както и от натрупания в това отношение опит на различни страни. Класическата последователност, следвана от повечето индустриални страни, е за фазирано либерализиране в следния ред:

1. Либерализиране на валутния режим за текущите транзакции (текуща конвертируемост в смисъла на чл. VIII от Споразумението за МВФ).

2. Либерализиране на сделките с дългосрочни (със срочност над една година) капиталови инструменти.

3. Либерализиране на сделките с инструменти, търгуеми на паричния пазар и банкови депозитни сметки (краткосрочни инструменти - срочност под една година).

Подобен ред се препоръчва и на страните, асоциирани към Европейския съюз и стремящи се към пълно членство (вж. следващия раздел).

Очертаните рамки обаче не вземат предвид други ъгли на диференциация на капиталовите потоци, които могат да имат практическо значение (режим на притока на капитал срещу режим на износа на капитал, режим за капиталовите транзакции на резиденти срещу режим за капиталовите транзакции на нерезиденти). Освен това заслужава предварително да си дадем сметка доколко съществено е практическото значение на въпроса за оптималното фазиране на либерализирането на валутния режим. Натрупаният досега опит от индустриалните и развиващите се страни в областта на либерализиране на капиталовите транзакции показва, че могат да се намерят примери на успешна и устойчива либерализация както сред страни, които са я въвели в относително кратки периоди (Великобритания - юни-октомври 1979 г., Нова Зеландия - 1984 г., Аржентина 1990-1991 г.), така и постепенно в течение на по-продължителен период (Мексико - края на 80-те години). Обратно, постепенната фазирана либерализация не гарантира успех и необратимост (Аржентина, Чили, Уругвай - средата на 70-те години). Изводът - "съгласуваността на макроикономическата, финансовата и валутната политика има по-важно значение за поддържането на отворена капиталова сметка от последователността, в която се премахват мерките за капиталов контрол" (Mathieson, D.J., and L.Rojas-Suarez, 1993, р. 33).

Nsouli предлага оригинален анализ на въпроса за последователността и скоростта на въвеждане на конвертируемост на валутата (вж. Nsouli, S. M., P. Cornelius, and A. Georgiu, 1992; Nsouli, S. M., 1993). Анализът има чисто формален характер, но именно поради това очертава възможните подходи към скоростта и последователността на въвеждане на пълна конвертируемост. В това се състои и практическото му значение и причините, поради които тук го излагаме накратко.

Nsouli очертава три възможни подхода към либерализацията на валутния режим¹¹, които условно нарича - изпреварващ, подход на предупреждението и подход на "страничния продукт".

Изпреварващ подход

Характеризира се с това, че ограниченията върху капиталовите транзакции се премахват "за една нощ". Такъв подход налага мигновено постигане на външен баланс и провеждане на координирана и решителна политика във всички области. Защитниците на изпреварващия подход се аргументират с допълнителния ефект на засилено доверие, който се поражда от едновременното изпълнение на критична маса от икономически мерки, на сигнала за необратимост на мерките (и двата ефекта се очаква да повлияят благоприятно на инвестиционния климат), както и на факта, че финансирането на мерките се минимизира.

Подход на предупреждението (предварително обявяване)

Този подход намира израз в предварително определяне и публично обявяване на дата за либерализация и изпълнението междувременно на икономическа политика, която да позволи спазването на поетия ангажимент. При този подход целта за постигане на пълна конвертируемост е водеща и подчинява (предявява изисквания) към останалите инструменти на икономическата политика. Този подход позволява внасяне на корекции в следваната икономическа политика (ако са необходими), създава резерв от време за усилване на административния (институционален) капацитет и позволява фазиране на политиката, която засяга различни сектори (групови интереси) по начин, който да намали риска от съпротива. Този подход предявява (временно) по-малко строги изисквания към съгласуваността на макроикономическата политика.

Подход на "страничния продукт"

При този подход постигането на пълна конвертируемост не е експлицитна цел на икономическата политика. При него икономическата политика се насочва към постигане на други цели и се провежда в срокове, определяни от ограниченията с оглед постигане на тези други цели. Постигането на конвертируемост има второстепенно значение само доколкото въздейства върху приоритетните цели на икономическата политика. Този подход (в случай че въобще доведе до обявяване на конвертируемост) е сходен с подхода на предварителното обявяване, но се различава от него по това, че не исиква предварителното определяне и обявяване на срок за постигане на конвертируемост. Рискът, който е свързан с този подход, е, че може да доведе до забавяне в установяването на конвертируемост, особено предвид на това, че другите цели на икономическата политика не предлагат толкова ясно формулирана цел.

Последното опасение се илюстрира добре в случая с текущата конвертируемост на лева. След като либерализира в голяма степен режима на текущите операции по платежния баланс (общо взето в съответствие с "изпреварващия" подход) още през февруари 1991 г. и след като постигна редукция и разсрочване на по-голямата част от външния си дълг през 1994 г., България беше в голяма степен готова да приеме задълженията по чл. VIII от Споразумението на МВФ. Това не е станало и досега. Т. е. страната пое напълно "разходите" по либерализиране режима на текущите плащания, но "забрави" да се възползва от предимствата на обявяването, че го е направила¹².

Скицираните три подхода към либерализация на валутния режим представляват полезна рамка, в която да се разположи конкретното предложение за тактиката, която ще се приеме за най-подходяща за България за постигане пълна конвертируемост на лева.

Заключение

Колкото и примамливо да звучат теоретичните аргументи за преминаването към пълна конвертируемост на паричната единица, в това число и в контекста на икономиките в преход, не бива да се забравят практическите последици и рискове, с които е свързано либерализирането на капиталовия режим и които периодично водят до по-големи или по-малки кризи - кризата на Европейската валутна система 1992-1993 г. (когато по-слабите икономики, като Ирландия, Испания и Португалия, трябваше временно да възстановят контрола върху капиталовите операции), Мексиканската криза от 1994 г., "заразяването" на Аржентина - 1995 г., кризата в Югоизточна Азия от 1997-1998 г. Валутните кризи у нас през 1994 и 1996-1997 г. също са свързани с краткосрочни капиталови потоци. За съжаление нашите статистически данни не позволяват да се разграничи тяхната роля от ролята на преминаването на резиденти на валутни позиции (Вж. OECD, 1997, p. 47). В контекста на действащия режим на валутен съвет от 1 юли 1997 г. България не може да си позволи експерименти с режима на капиталовите операции. Необходимо е подробно изучаване и обобщаване на опита с капиталовата конвертируемост на други страни, както и количествени оценки за уязвимостта на българската икономика на външни финансови шокове. Тези анализи надхвърлят рамките на тази разработка.

III. Международноправна регламентация на текущите плащания и движението на капитали

Режимът на текущите и капиталовите плащания е регламентиран с многостранни и двустранни споразумения и договорености. Като цяло международноправната регламентация на тези въпроси изостава от фактическото състояние (Guitian, 1995). Налице са обаче редица инициативи и преговори, които текат в момента и имат за цел да доведат състоянието на международноравната регламентация на режима на текущите плащания и движението на капитали в съответствие с ежедневната практика.

Най-всеобхватен (в смисъл на страни-участнички) е режимът, съгласуван и закрепен в Споразумението за МВФ. Както беше посочено, той се отнася преди всичко до текущите плащания и изключва либерализацията на капиталовите. От 1994 г. насам текат консултации и обсъждания, които имат за цел допълване Споразумението за МВФ и даване на Фонда юрисдикция и върху режима на движението на капитали. През април 1997 г., по време на пролетните срещи на МВФ и Световната банка, управителите взеха решение за допълване на Споразумението за МВФ по начин, който да направи либерализацията на движението на капитал една от целите на Фонда и да разшири неговата юрисдикция върху тази сфера. По тази причини тук ще се опитаме да обобщим основните характеристики, които това допълнение се очаква да приеме.

Най-дълбоко в изискванията за неограниченост в движението на капитали отиват регулациите в рамките на Европейския съюз. Най-общо те изискват либерализиране на капиталовите транзакции не само между страните-членки, но и между тях и трети страни. Предвид на задачата на тази разработка характеристиката на режима на капиталовите плащания, както и задълженията на асоциираните страни по Европейските споразумения, заемат централно място.

Сравнително широк обхват и над 30-годишна история има опитът за регламентиране на режима на движение на капитали в ОИСР. Предвид на това, както и на факта, че наши "конкуренти" в процеса за присъединяване към Европейския съюз са Чешката република, Полша и Унгария, които вече са членки на ОИСР и се подчиняват на изискванията на Организацията по отношение режима на движение на капитали.

Накрая предвид на реалното или потенциалното значение за България се дава и кратка характеристика на импликациите за режима на движение на капитали, произтичащи от GATS и Multilateral Agreement on Investment (MAI), преговорите по последното се водят в рамките на ОИСР, но то ще бъде отворено за присъединяване и на страни, които не членуват в организацията.

Eвропейски съюз¹³

Договорът за създаване на Европейската икономическа общност, допълнен с договора за Европейския съюз от Маастрихт, обхваща най-пълно номенклатурата на капиталовите транзакции в сравнение с другите многостранни и регионални споразумения в тази област и регламентира по най-подборен начин задълженията на страните, свързани с този тип транзакции. В центъра на икономическия съюз, който в общи линии е установен в края на 1992 г., е създаването на вътрешен пазар, основан на "четири свободи" - свободно движение на стоки, хора, услуги (включително правото на установяване) и капитал.

Капиталовите транзакции се либерализират съгласно посочения договор по два начина: първо, чрез премахване на ограниченията върху капиталовите транзакции между гражданите на различни страни-членки на Европейския съюз и, второ, чрез въвеждане на мерки по хармонизиране на вътрешните закони на страните-членки.

Премахването на ограниченията върху капиталовите транзакции между гражданите на различни страни-членки приема формата на две групи задължения: задължения, отнасящи се до трансграничното движение на капитал, и задължения по отношение третирането на граждани или предприятия на една страна-членка, установили търговско присъствие на територията на друга страна-членка.

По отношение на трансграничното движение на капитал договорът (EU, 1992, член 73b) постановява забрана за всички ограничения върху движението на капитал и свързаните с тях преводи на парични суми между страни-членки, както и между тях и трети страни. Забранена е също така дискриминацията по отношение на транзакциите на местни лица. На местните лица се разрешава да извършват транзакции с чужбина, дори и това да им е забранено в страната.

По отношение установяването на търговско присъствие договорът предвижда задължения за третирането на граждани и предприятия, установили търговско присъствие на територията на друга страна-членка, включително установяването на предприятия, предоставящи финансови услуги. Забранява се налагането на ограничения върху правото за установяване на търговско присъствие от страна на граждани и предприятия на друга страна-членка, независимо от формата на това установяване - представителство, клон или поделение. Освен това, веднъж установили се, такива предприятия имат право да оперират при условията, приложими към местните лица (ЕU, 1992, глави 2 и 3).

От страните-членки може да се изисква също така да уеднаквят (хармонизират) вътрешното си законодателство в съответствие с директиви, приети въз основа на договора. Необходимостта от уеднаквяване произтича от осъзнаването на факта, че премахването на ограниченията, прилагани към транзакциите между резиденти на различни страни, не са достатъчни за пълна интеграция на пазарите, тъй като различните страни могат да третират гражданите си по различен начин. Предвид трудностите по уеднаквяване на местното законодател-ство усилията се насочват към уеднаквяване на съществените стандарти и правила, допълнено от изисквания за взаимно признаване на местните правила и стандарти, които все още не са хармонизирани.

Преходни разпоредби и изключения

Договорът съдържа редица преходни регулации и възможности за изключения по отношение на капиталовите транзакции, но не и по отношение на транзакциите по текущата сметка на платежния баланс. Преходните разпоредби се отнасят главно до временно разрешение за продължаване срока на действие на ограниченията по отношение на капиталовите потоци между страните-членки на Европейския съюз и трети страни. Изключенията от разпоредбите на договора се допускат от съображения за сигурност, предпазване от неравновесия на платежния баланс и за прилагане разпоредбите на местното данъчно законодателство.

Според член 73c на договора, страните могат да продължат действието на ограничения, прилагани по отношение на капиталовите потоци от (за) трети страни, които са били в сила към 31 декември 1993 г. Ограниченията могат да засягат преки инвестиции (включително инвестиции в недвижимо имущество), установяване, предоставяне на финансови услуги и допускане на ценни книжа до капиталовите пазари. Ограничения, действащи в тези области, могат да бъдат запазени до приемането на съответно законодателство в тази област на равнище Европейски съюз.

Европейският съюз или отделна страна-членка могат да наложат ограничения по отношение на движението на капитали и плащания към трети страни по политически съображения или с цел налагане на икономически санкции (ЕU, 1992, член 73g).

Договорът предвижда правото на страни-членки, изпитващи затруднения по платежния си баланс, които могат да предизвикат затруднения във функционирането на общия пазар, да въвеждат временни ограничения по отношение капиталовите потоци към (от) други страни-членки, но в строго определен и ограничен брой случаи (ЕU, 1992, членове 109h и 109I). Тази възможност обаче няма да бъде налице след навлизане в третата фаза на Икономическия и паричен съюз.

Изключение от общото правило за либерализация се предвижда и с цел "предотвратяване нарушаването на националното законодателство и правила в областта на данъчното облагане и надзора над финансови институции" (EU, 1992, член 73d).

Общото европейско финансово пространство обаче не може да бъде експлоатирано за "пране на пари". Мерките за предотвратяване прането на пари се регулират от Директива на Съвета, приета на 10 юни 1991 г. (Moussis, 1993, p. 115).

Според оценката на Европейската комисия към 30 октомври 1996 г. "почти всички пречки за свободното движение на капитали са премахнати. Оставащите национални ограничения произтичат от данъчното законодателство и надзора върху финансовите институции и не са сериозна пречка за капиталовите потоци, с изключение на продължаващото действие на ограниченията върху инвестициите на пенсионните фондове" (The European Commission, 1996, section 3.5 "Capital"). По-конкретно 10 страни-членки са запазили правото си по процедурите на ОИСР да ограничават свободата на установяване и функциониране на клонове на чужде-странни застрахователи, банки и други финансови институции. Шест страни ограничават инвестициите на пенсионните фондове.

Европейско споразумение

България е поела ангажименти в областта на либерализацията на плащанията и движението на капитали по "Европейското споразумението за асоцииране между Европейските общности и техните страни-членки, от една страна, и Република България, от друга страна" (Европейското споразумение), в сила от февруари 1995 г. "Бялата книга..." на Европейската комисия от м. май 1995 г. съдържа препоръки към асоциираните страни за последователността и степента на либерализация за режима на плащания и движение на капитали в процеса на подготовката на тези страни за присъединяване към Европейския съюз. Тук предлагаме кратка характеристика на основните положения на тези документи, доколкото те определят рамки и степен на гъвкавост при определяне на националната стратегия в областта на либерализиране режима на плащания и свободното движение на капитали.

В областта на режима на плащания и движение на капитали Европейското споразумение предявява сравнително слаби изисквания към България за либерализиране на режима на плащания и движението на капитали. Същевременно се предвиждат твърди, макар и сравнително продължителни срокове, в които страната трябва да се подготви за въвеждане на пълна конвертируемост на лева. Както във всички останали сфери, засегнати от Европейското споразумение, така и в областта на плащанията и движението на капитали се предвижда "преходен период с максимална продължителност 10 години, разделен на два последователни етапа, всеки от които продължава по принцип по 5 години. Първият етап започва с влизането на Споразумението в сила." (Европейско споразумение..., чл. 7,ал. 1). Това означава, че първият петгодишен етап завършва през февруари 2000 г. Разпоредбите на споразумението по отношение режима на плащания и движение на капитал са съобразени със статута на България в МВФ и предвиждат съгласуването им с резултатите по преговорите по GATS (General Agreement on Trade in Services).

Първи етап

Текущи плащания

Чл. 60 установява задължение за българската страна да либерализира напълно текущите плащания, доколкото "се отнасят до либерализираното в резултат на това споразумение движение на стоки, услуги или хора".

Движение на капитал

От гледна точка на капиталовите потоци Европейското споразумение създава задължения само по отношение на преките инвестиции в България. Страната се задължава да осигури свободно движение на капитали, свързани с преки инвестиции, както и репатриране на печалбите и сумите, получени при ликвидация на преките инвестиции. Преди края на преходния период режимът на установяване е национален, а в края на десетгодишния преходен период - посоченият свободен режим трябва да се отнася "за всички инвестиции, свързани с установяването на физически лица от Общността в България, като лица, упражняващи независима дейност, съгласно Раздел II от Част IV" (Европейско споразумение, чл. 61,ал. 1).

По отношение на получаването (предоставянето) на кратко- и средносрочни кредити България може при изключителни обстоятелства да прилага валутни ограничения, съгласувани с МВФ (Европейско споразумение, чл. 63). Тази разпоредба ще важи до момента, в който България ще приеме задълженията по член VIII от Споразумението за МВФ.

Споразумението не задължава българската страна да либерализира режима за износ на капитал от България за български физически лица и фирми (Европейско споразумение, чл. 61,ал. 3).

Споразумението предвижда използването на преходния период за вземане на мерки, в това число - техническа помощ, които да позволят на България постепенно да постигне пълно приложение на правилата на Общността за свободно движение на капитали (Европейско споразумение, чл. 62 и чл. 66).

Втори етап

Не по-късно от февруари 2000 г. се предвижда обсъждане в Съвета за асоцииране на мерки, "позволяващи пълното прилагане на правилата на Общността по движението на капитали " (Европейско споразумение, чл. 62, ал. 2).

Препоръки по либерализацията на капиталовите потоци, съдържащи се в "Бялата книга"

Приложението към "Бялата книга..." разглежда накратко и в най-общ вид причините, условията и стадиите за либерализиране режима на движение на капитал в асоциираните страни.

Предвид на хомогенността и подвижността на капитала необходимите мерки не могат да се разделят по приоритет на ключови и неключови. Предлагат се два етапа на либерализация. На първия етап се предлага "безусловна либерализация на текущите плащания, както и на движението на средно- и дългосрочен капитал, т. е. със срочност повече от една година" (Commi-ssion of the European Communities, (1995b), p. 3). На втория етап се предлага либерализиране на движението на краткосрочен капитал, т. е. трансфера на активи със срочност по-малка от една година, като например допускането и търговията с ценни книжа, откриването на банкови сметки в чужбина и физически внос и износ на валутни ценности (ibid., p. 4).

"Бялата книга" определя като основен риск, свързан с либерализирането на капиталовите потоци, вероятното въздействие, което значителни потоци на капитал могат да имат върху паричната и валутната политика и оттам върху икономическия растеж, инфлацията и дефицита по текущата сметка на платежния баланс. Оттук се прави изводът, че като предпоставка за въвеждане на пълна конвертируемост асоциираните страни задължително трябва да са постигнали достатъчна степен на макроикономическа стабилност и да имат на разположение "достатъчно съвършени инструменти на паричната политика".

Предложената последователност за либерализация на капиталовите потоци общо взето съответстват на историческия път, който западноевропейските страни са извървели, както и на степента на строгост, с която се изисква да са налице предпоставките за либерализация. Като основен аргумент за предложената последователност в либерализирането на капиталовата сметка се посочва фактът, че дългосрочните капиталови потоци обикновено не предизвикват сериозни проблеми за провеждането на паричната и валутната политика.

Същевременно се прави уговорката, че в съвременните условия разграничението между дългосрочни и краткосрочни капиталови потоци има в голяма степен условен характер, най-вече поради наличието на деривати върху дългосрочни финансови договори. Оттук и уговорката, че преминаването към пълна конвертируемост може да следва и последователност, различна от предложената.

Отбелязва се, че специални нормативни и организационни предпоставки не са необходими, тъй като с премахването на ограниченията се премахва и нуждата от контрол, което намалява нуждата от административни структури. Признава се обаче, че са необходими организационни мерки, които да осигурят събирането на статистическа информация за капиталовите потоци.

Особеностите, които важат за България и представляват призмата, през която следва да се разглежда валидността на препоръките на "Бялата книга...", са поне следните:

Функционирането на валутен съвет в България има съществено значение. От една страна, чисто логически погледнато валутният съвет е съвместим с максимална свобода на движение на капиталовите потоци. От друга, разполагаемите инструменти на паричната политика са ограничени. В частност валутният съвет не допуска възможността БНБ да стерилизира притока на капитал. Проблемите, които евентуален масиран износ на капитал биха създали за функционирането на валутния съвет, потенциално биха могли да имат неприемлива икономическа, социална и политическа цена.

Положението, че либерализирането на капиталовите потоци не изисква особена организационно-административна подготовка, не е валидно за България. "Бялата книга..." има предвид постепенна либерализация в условията на пазарна икономика, основана на частна инициатива. Валутният контрол в България преди 1991 г., съчетан с държавния монопол върху външната търговия, беше изключително всеобхватен, прост и ефективен. Известна част от законодателството, което и към момента на писане на тази разработка регламентира валутния режим и валутния контрол в България, датира от преди 1991 г. В този смисъл нашият опит досега показва, че либерализирането на валутния режим приема не формата на отслабване на ограниченията, а на създаване на правен вакуум в тази област (вж. част IV).

Предвид на изложените по-горе особености и по-внимателен анализ заслужава въпросът за практическата приложимост в конкретните условия на България на разграничението между дългосрочни и краткосрочни капиталови потоци и преценка на това, дали предложената в "Бялата книга...", или друга последователност на преминаване към пълна конвертируемост на лева ще бъде най-подходяща.

По-внимателно от предложеното в "Бялата книга..." третиране на предпоставките за преминаване към пълна конвертируемост на лева също ни се струва задължително.

По отношение на състоянието към момента Европейската комисия заключава: "България е въвела конвертируемост за повечето операции по текущата сметка, но либерализацията на движението на капитал е ограничена. Либерализираните капиталови транзакции се отнасят изключително до вноса на капитал. Разхлабване на ограниченията, особено за износа на капитал, може да се предвиди само след постигането на дълготрайно подобряване на положението във финансовата сфера и резултатите в банковия сектор като функция на процеса на икономическа стабилизация и структурна реформа." (European Commission, 1997, p. 47).

Степента на конвертируемост по капиталовите транзакции в някои централноевропейски страни към юли 1996 г. е определена по следния начин (Borish, M. S., W. Ding, and M. Noel, 1996, p.p. 136-137, 145):

Наличие на капиталова конвертируемост - Унгария;

Много близо до капиталова конвертируемост - Полша и Словения;

Частична капиталова конвертируемост - Чешката Република и Словакия.

Към юли 1996 г. Унгария изпълни критериите за режим на свободно движение на капитали на ОИСР, като премахна ограниченията за резиденти да инвестират в чуждестранни ценни книжа на избрана от тях фондова борса. По такъв начин износът на капитал от Унгария е разрешен. Същевременно на нерезиденти беше разрешено да инвестират в унгарски държавни ценни книжа.

Полша либерализира повечето видове транзакции по капиталовата сметка в процеса на подготовката за присъединяването си към ОИСР. Покупката на земя от нерезиденти в Полша е разрешена, както е разрешено на поляци да инвестират на чуждестранни пазари.

Чешката република е либерализира голяма част от износа и вноса на капитал, свързан с търговски кредит и сделки с недвижимо имущество. В сила са ограничения за износа на капитал за резиденти, които желаят да инвестират в чуждестранни акции или да откриват сметки в банки в чужбина.

Словакия осъществява постепенна либерализация на капиталовата сметка. Забранено е обаче на чуждестранни лица да купуват недвижимо имущество в Словакия, както и на словашки резиденти да откриват инвестиционни сметки в чужбина.

МВФ

Както вече стана дума, формално МВФ няма юрисдикция върху мерките за контрол върху капиталовите потоци на страните-членки. Нещо повече, член VI от Споразумението за МВФ дава право на страните-членки да налагат или поддържат контрол върху движението на капитал. Съответно на това МВФ не включва изрични препоръки или условия, отнасящи се до либерализация на режима на движение на капитал във финансовите програми, които подкрепя в редица страни. Това обаче не означава, че МВФ е бил безразличен към този въпрос. В контекста на ежегодните консултации в съответствие с член IV от споразумението МВФ е подкрепял либерализацията на движението на капитал в индустриализираните страни. В консултациите си с някои развиващите се страни МВФ също е поставял въпроси, свързани с капиталовата конвертируемост (Quirk, P. J., O. Evans et al. 1995, рр. 5-6).

От известно време Съветът на изпълнителните директори на МВФ активно дискутира въпроса за изменение и допълнение на Споразумението за МВФ, което да даде юрисдикция на МВФ върху режима на регулиране движението на капитал в страните-членки. Тези дискусии са в напреднала фаза. На пролетните срещи на МВФ и Световната банка, състояли се през април 1997 г., министрите на финансите и управителите на централни банки одобриха конкретен план за допълнение на Споразумението за МВФ в този дух¹⁴. На годишните срещи на МВФ и Световната банка, състояли се през септември 1997 г. в Хонг Конг, управителите на МВФ приканиха към бързо завършване работата по предлагането на допълнение към Споразумението за МВФ, което да доведе до либерализация на режима за движение на капитал в глобален мащаб. Конкретните предложения трябва да се подчиняват на следните четири принципа¹⁵:

МВФ има да играе централна роля в стимулирането на гладко протичаща либерализация на движението на капитал;

Споразумението за МВФ трябва да бъде допълнено, за да даде изричен мандат на МВФ и да разшири юрисдикцията му върху режима на движение на капитал;

Това допълване на споразумението трябва да позволява достатъчна гъвкавост и да предвижда преходни периоди, така че да даде възможност процесът на либерализация да бъде съпроводен от необходимите структурни и макроикономически реформи.

На страните-членки трябва да се даде възможност при изключителни обстоятелства да налагат временни ограничения върху движението на капитал.

Независимо от интензивната работа и напредналия стадий на дискусиите все още остават въпроси, по които не е постигнат консенсус сред директорите. Сред тези въпроси са третирането на преките чуждестранни инвестиции в страните-членки, третирането на данъчното облагане на капиталовите потоци, изискванията за продажба на валутата, придобита от износ на официалните валутни пазари и др. Работата по изработване на взаимно приемлив текст за допълване Споразумението за МВФ ще продължи и през 1998 г., но рано или късно допълнението ще бъде факт и ще направи либерализацията на движението на капитал експлицитна цел на МВФ.

Причините да се преценява за целесъобразно допълването на Споразумението за МВФ, така че да се даде юрисдикция на организацията върху режима на движение на капитал, са поне следните:

Оригиналното Споразумение за МВФ е постигнато преди 50 години. То не отговаря на реалностите на днешния свят, за който е характерна международна система на взаимносвързани пазари и значителни по обем капиталови потоци.

Опитът показва, че е трудно да се постигне всеобхватен и ефективен контрол върху капиталовите потоци.

Либерализирането на капиталовите потоци би било съществено допълнение на либерализацията на търговията и финансовата система, предприети от множество страни, и би повишило доверието в макроикономическата политика на техните правителства.

Либерализирането на капиталовите потоци ще има значителен системен ефект върху световното стопанство и в частност върху международната финансова система.

Капиталовата конвертируемост е тясно свързана с другите сфери, в които МВФ играе съществена роля - стимулиране развитието на финансовите институции и финансовата инфраструктура.

Този кратък преглед на фазата, на която се намира дискусията за разширяване мандата на МВФ в сферата на режима на движение на капитал, позволява да се направят следните изводи от гледна точка на българските интереси:

1. Еднозначно се очертава тенденцията за това, че капиталовата конвертируемост на валутите се превръща в част от новия консенсус за приемливата макроикономическа политика.

2. Допълнението на Споразумението за МВФ ще осигури преходни периоди, както и достатъчна гъвкавост на формулировките, която ще позволи да се отчитат особеностите на отделните страни-членки от гледна точка на размера на външния им дълг, структурните слабости в платежния баланс, здравината на банковите им системи и пр. От тази гледна точка не изглежда вероятно промените в Споразумението за МВФ да се превърнат в съществено ограничение за политиката на България в областта на валутния контрол и валутния режим в средносрочен аспект.

3. Съществува вероятност въпросите, свързани с либерализацията на режима на движение на капитал в България, да бъдат повдигнати от МВФ в препоръчителна форма в двустранните разговори с България поради естествената съвместимост между режима на валутен съвет и свободното движение на капитали и поради съществуващия консенсус вътре в МВФ, че капиталовата конвертируемост е по принцип желателна.

Организация за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР)

29-те страни-членки на ОИСР са юридически обвързани със задължение да поддържат либерален режим на движение на капитали и плащания. Легалните инструменти в тази област са Кодексът за либерализация на движението на капитали (Капиталовия кодекс) и Кодексът за либерализация на текущите невидими операции¹⁶. Капиталовият кодекс на ОИСР е единственият юридически задължителен многостранен документ, който има за основен предмет трансграничното движение на капитали. Трансграничното движение на капитали се третира в кодекса по изчерпателен начин. Първо, кодексът определя задължения за страните да либерализират трансграничното движение на капитал в двете посоки, т. е. страните да разрешават както участието на нерезиденти на местните капиталови пазари, така и сделките на резиденти на чуждестранни капиталови пазари. Второ, кодексът покрива почти всички видове и разновидности капиталови транзакции. Трето, страните поемат задължения не само по отношение на първичните капиталови транзакции, но и по отношение плащанията и трансферите на валута, свързани с тях.

Юридическата рамка, приета от ОИСР дава възможност на страните-членки за постепенно и постъпателно либерализиране на движението на капитали. Това се постига чрез правото на страните на изключения (reservations) и временни суспензии (derogations). Всяка страна може при първоначалното си присъединяване към ОИСР да заяви изключения от задължението за либерализация на режима на определен(и) вид(ове) сделки. За редица финансови транзакции (главно краткосрочни) заявяването на изключения може да стане и от страна, която вече е член на ОИСР. Временни нарушения на поетите по кодекса задължения се допускат за предотвратяване на сериозни нарушения на платежния баланс или други остри икономически и финансови проблеми.

Целта на либерализацията на движението на капитал и плащанията по кодексите е да се постигне еднаква степен на свобода за сключване на сделки за резиденти и нерезиденти. От страните-членки на ОИСР не се изисква да осигурят преференциално третиране на нерезидентите на своя територия, но те трябва да осигурят на резиденти свободата да сключват сделки с нерезиденти в чужбина.

Практически интерес представляват изключенията, които Чешката република, Унгария и Полша са договорили при неотдавнашното си присъединяване към ОИСР¹⁷. В процеса на преговорите по присъединяване към ОИСР и трите страни премахнаха напълно валутните ограничения по текущите транзакции и приеха статута по член VIII от Споразумението на МВФ, постигайки конвертируемост на местните си валути по текущата сметка на платежния баланс.

В областта на преките чуждестранни инвестиции Чехия и Унгария стартираха преговорите от позициите на сравнително либерален режим. В процеса на преговорите Полша съкрати списъка на секторите, в които продължават да действат ограничения за преки чуждестранни инвестиции до въздушния и водния транспорт, телекомуникациите и радио и телевизионното разпръскване. Продължава да е в сила забраната за придобиване на селскостопанска земя от чужденци,.

В областта на финансовите услуги и трите страни поддържат ограничения спрямо достъпа на нерезиденти до местните си пазари, които се оценяват като по-строги в сравнение с режима, преобладаващ в повечето от останалите страни-членки на ОИСР (Ley, R. and P. Poret, 1997). В процеса на преговорите трите страни премахнаха ограниченията при презастраховането, съветническите и агентските услуги. Полша и Унгария либерализираха напълно застрахователните услуги, свързани със стоките във външнотърговски оборот.

Като цяло преди да бъдат приети в ОИСР, трите страни либерализираха напълно преките инвестиции в чужбина от страна на резиденти, отпускането на търговски кредити от резиденти и правото на износ на капитал за физически лица. Чешката република и Унгария приеха като цел да премахнат оставащите ограничения върху движението на капитали в период от три до четири години, ако макроикономическата конюнктура се развива според очакванията. Полша направи допълнителна стъпка, като прие юридически обвързващото задължение да премахне оставащите ограничения върху движението на капитал до края на 1999 г. Тези ангажименти поддържат инерцията на икономическата стратегия, приета в трите страни, за интегриране в глобалната икономика. Те ги обвързват да поддържат разумна макроикономическа политика и пазарно ориентирани структурни реформи. Перспективата за по-нататъшна либерализация засилва доверието на местните и чуждестранните инвеститори и по такъв начин укрепва икономическата стабилност.

Общо Споразумение за търговия с услуги (GATS)¹⁸

GATS разширява полето на приложение на правилата на международната търговия върху всички услуги с изключение на тези, оказвани в под формата на изпълнение на държавни функции. Предвид на общо взето нетъргуемия характер на услугите GATS третира и трансграничното движение на фактори на производството, в т. ч. движението на капитали, за да се постигнат ангажименти за достъп до пазарите. Споразумението дефинира четири различни начина за доставка на услуги (Vocke M., 1997, р. 11):

Начин 1: трансгранична доставка на услуги от доставчик от чужбина;

Начин 2: потребление в чужбина;

Начин 3: установяване на юридическо лице, произхождащо от една страна, в друга с цел оказване на услуги в последната;

Начин 4: временно движение на физически лица с цел оказване на услуги в чужбина.

България е страна по споразумението и е поела ангажименти за либелализация във всички 11 сектора, в които са разделени услугите.

На 12 декември 1997 г. около 70 развити и развиващи се страни постигнаха споразумение по либерализация на финансовите услуги в рамките на GATS. Това споразумение от-крива простор за експанзия на банковите и застрахователните услуги, а също и на пазарите за ценни книжа. То сигнализира, че границите ще останат отворени за капиталовите потоци, достигащи трилиони долари годишно.

GATS не изисква пълна конвертируемост на валутата за либерализираните транзакции (Sorsa, P., 1997, р. 9). Докато плащанията по транзакциите от текущата сметка на платежния баланс, свързани с оказваните и потребяваните услуги, би трябвало да не са ограничени, тези, свързани с трансфери по капиталовата сметка, могат да бъдат ограничавани. Само за оказването на услуги по начин 1 GATS изисква либерализиране на движението на капитал, свързан с първичните транзакции по оказване на услуги в либерализираните сектори. При начин 3 само притокът на капитал в либерализираните сектори трябва да е неограничен (напр. вноската за първоначално дялово участие в банка). Начин 2 не е свързан с изискване за освобождаване движението на капитал, което предполага, че страните са свободни да налагат капиталови ограничения, свързани с оказване на услуги, за които са поели ангажименти по GATS. Може да се направи изводът, че споразумението "съдържа слаби изисквания за либерализиране на капиталовите транзакции и достъпът до пазара е ограничен от многобройни изключения и временния характер на обвързаната либерализация" (Sorsa, P., 1997, р. 6).

Все пак GATS съдържа някои задължения по трансфера на капитал, което го прави едно от първите многостранни споразумения, съдържащо набор от правила, засягащи капиталовата конвертируемост. От чисто практическа гледна точка за България е важно да съгласува участието си в GATS (ангажиментите за либерализация, които ще поеме) със съществуващия валутен режим и стратегията за неговото либерализиране.

Многостранно Споразумение за инвестициите (MAI)¹⁹

През 1995 г. в рамките на ОИСР започнаха преговори по изработване на Многостранно спроразумение за инвестициите (Multirateral Agreement on Investment). Целта е MAI да се превърне в изчерпателен рамков режим, осигуряващ високи стандарти на либерализация и защита на инвестициите и работещ механизъм за разрешаване на спорове. Предвижда се MAI да представлява самостоятелен договор, който ще бъде отворен за присъединяване и от страни, нечленуващи в ОИСР. Дори евентуалната бъдеща ценност на MAI от многостранна гледна точка се поставя в зависимост от това, дали развиващи се страни ще се присъединят към споразумението, или не и за да се улесни този процес се предлага в бъдеще MAI да се прехвърли към СТО (Hoekman, B., 1996, p. 45).

Предвижда се MAI да бъде изчерпателно, като включва всички форми на инвестиции, направени от инвеститори от страни, подписали споразумението. То ще обхване въпроси, надхвърлящи преките инвестиции и ще се разпростре върху портфейлните инвестиции, установяването и дейността на вече установени предприятия, собственост или контролирани от чуждестранни инвеститори. Задълженията по споразумението ще се прилагат към всички инвестиции, свързани с финаносвите услуги, включително банкови, застрахователни услуги и търговия с ценни книжа. MAI ще бъде съвместимо с други международни споразумения, включително тези за МВФ и СТО.

По отношение защитата на инвестициите MAI ще се стреми да осигури високи стандарти, основани на принципите, залегнали в двустранните договори за защита на инвестициите.

Както и останалите многостранни споразумения, MAI ще предвижда временни изключения и защитни клаузи за страни, изпитващи сериозни проблеми с платежния си баланс или други външни финансови проблеми.

На срещата на министрите от страните-членки на ОИСР, състояла се на 26-27 май 1997 г., се поставя срок за приключване на преговорите преди следващата среща през 1998 г.

Процесът на преговори протича прозрачно, информация за достигнатия етап и спорните въпроси се разпространява от ОИСР чрез Интернет, периодично се организират форуми за запознаване на страни, неучастващи пряко в преговорите, с процеса на тяхното развитие. Досега са се провели регионални форуми за Латинска Америка, Югоизточна Азия и Балтийските републики.

За България е важно да следи отблизо процеса на преговори, да изучава различията в позициите на преговарящите страни с оглед оценка, дали и доколко в бъдеще страната би имала интерес и способност да се присъедини към MAI. Друго съображение за необходимостта от проява на активен интерес към преговорите е вероятността кръгът от страни, присъединили се към MAI, да се разшири бързо и положенията, залегнали в него, да се превърнат в стандарт, прилаган и при преговорите за присъединяване на асоциирани страни към Европейския съюз.

IV. Валутен режим и валутен контрол в България²⁰

Националната валута на България - левът - е неконвертируема, както по текущите, така и по капиталовите операции²¹. В периода до края на 1989 г. неконвертируемостта на лева беше логичен елемент от режима на външнотърговски и валутен монопол на държавата. През февруари 1991 г. като част от цялостния пакет за икономическа стабилизация и преход към пазарно ориентирана икономика валутният режим беше значително либерализиран. Либерализацията на валутния режим от 1991 г. беше насочена към следните цели:

- въвеждане на вътрешна конвертируемост на лева (конвертируемост на лева за местни лица), като на местни физически и юридически лица бе разрешено да откриват валутни сметки в местни кредитни институции и при определени нормативни условия да ползват кредити във валута от тях;

- плътно приближаване към текуща конвертируемост на лева като допълнение към либерализацията на търговския режим. Основните отклонения от формална текуща конвертируемост бяха просрочията и необслужването на външния държавен дълг (до юли 1994 г.), поддържането на двустранни платежни спогодби с дванадесетина страни и ограничението за придобиване и износ на валута от физически лица за туристически цели (като мярка, предотвратяваща заобикалянето на контрола по капиталовите операции);

- стимулиране на притока на чуждестранни инвестиции чрез либерализиране режима на репатриране на печалби, лихви, дивиденти и средства от ликвидиране на пряката чуждестранна инвестиция в България.

Заслужава отбелязване фактът, че дори по време на острите валутни кризи от 1994 г. и 1996-1997 г. съответните правителства не прибягнаха формално (с нормативен акт) до ограничаване вътрешната конвертируемост или достигнатата степен на текуща конвертируемост на лева.

Юридически обаче валутният режим в България се регламентира от поредица закони и подзаконови актове, приемани през различни периоди от време, често променяни и допълвани, съдържащи потенциални противоречия, "бели петна", богати възможно-сти за административно усмотрение и в крайна сметка неефективни ограничения. По-нататък в този раздел се опитваме да съпоставим регламентирането на валутния режим у нас със стандартна матрица, разработена и прилагана от МВФ, за формите на контрол върху движението на капитал с цел да илюстрираме горната оценка (IMF, 1996, pp. 300-307).

От гледна точка на валутния режим ключови са понятията "резиденти - нерезиденти", тъй като те очертават границата между местния и външния сектор за всяка икономика, между които се извършва движението на стоки, услуги и капитал. Няма международен юридически стандарт за тези понятия, но пък за това съществува международно признат статистически стандарт²². Според този статистически стандарт една икономическа единица (в т. ч. домакинство) се определя като резидент на онова стопанство, където е основният є икономически интерес, независимо от действащите законови определения или гражданство. Основни измерими критерии за това, къде е центърът на икономически интерес на една стопанска единица са нейното местопребиваване, откъдето тя осъществява значителни по размер сделки, и срокът на пребиваване на дадена територия. Международната статистика предлага срок от една година като достатъчен критерий за характеризиране на една стопанска единица като резидент в дадена страна. Изрично се подчертава, че едногодишният срок е в известна степен произволeн и има препоръчителен характер.

Легалното понятие за "резидент" у нас е "местно лице", а за "нерезидент" - "чуждестранно лице". Обхватът и съдържанието на понятията местно и чуждестранно лице не са идентични в нормативните актове. Това състояние обаче е характерно не само за България, а и за редица други страни. В контекста на анализ и характеристика на валутния режим меродавно е определението, което се дава на понятията "местно" и "чуждестранно лице" в Закона за сделките с валутни ценности и валутния контрол (ЗСВЦВК - 1966 г., изм. и доп. 1991-1993 г.). Основните критерии за определяне статута на едно лице като местно или чуждестранно са: "местопребиваване и седалище" и "срок" (граничният срок за пребиваване извън страната, за да се класифицира едно лице като "чуждестранно" е 6 месеца). В този смисъл определението на понятията "местно" и "чуждестранно лице" в българското валутно законодателство съответства в основните си характеристики на международно приетите статистически стандарти и с пълно основание може да се употребява като точен превод на понятията "резидент"/ "нерезидент".

Транзакции с финансови активи, в които като страни участват резидент (местно лице) и нерезидент (чуждестранно лице), пораждат трансгранично движение на капитал.По принцип трасграничните капиталови потоци имат три структурни елемента: преки чуждестранни инвестиции²³, кредити от/на чуждестранни търговски банки и портфейлни инвестиции. Портфейлните инвестиции от своя страна се осъществяват чрез акции или чрез облигации.

Когато става дума за ограничения в движението на капитал, се имат предвид както ограничения на първичните транзакции, така и ограничения за трансфера на свързаните с тях парични средства.

Режимът за регулиране на движението на капитал може да приеме формата на забрани, изисквания за разрешение или регистрация, дискриминираща валутна практика (прилагане на различни валутни курсове в зависимост от характера на сделките или резиденството на участниците в тях), дискриминиращи данъчни ставки или изисквания за минимални резерви, наложени от властите и регламентиращи както сключването, така и изпълняването на сделки или трансфери, свързани било с притока, било с износа на капитал или с притежаването на активи от нерезиденти в България или от резиденти в чужбина.

Типовете операции, чиито режим се характеризира, са свързани както с притока, така и с износа на капитал. Поотделно се описват ограниченията, налагани на резиденти и нерезиденти. Така характеристиката на режима на износ на капитал обхваща ограниченията на резиденти да купуват чуждестранни дългови инструменти (да отпускат кредити на нерезиденти) и ограниченията на нерезиденти да емитират и пласират чуждестранни дългови инструменти в страната, както и съответния режим на трансфера на паричните суми, необходими за завършване на транзакциите. Характеристиката на режима на приток на капитал обхваща режима на емисия и пласиране на дългови инструменти от страна на резиденти в чужбина и правото им да получават кредити от чужбина, както и режима, по който нерезиденти могат да придобиват дългови инструменти, емитирани от местни лица, а също и съответния ред за трансфер на необходимите за тези цели парични суми.

В стандартната матрица на МВФ (IMF, 1996, pp. 300-307) режимът на движение на капитали се характеризира поотделно в четири относително обособени сфери:

- Нормативна уредба (закони и подзаконови актове) за валутния режим;

- Ограничения, специфични за търговските банки и други кредитни институции;

- Ограничения, специфични за институционалните инвеститори (застрахователни дружества, пенсионни фондове и дружества за колективно инвестиране от типа на взаимните фондове);

- Ограничения, съдържащи се в уредбата за емитиране и търговия с ценни книжа.

Според пазарите и видовете инструменти, търгувани на тях, режимът на движение на капитали се характеризира в следните рубрики:

- Операции с ценни книжа;

- Деривати;

- Кредити;

- Банкови депозити;

- Преки инвестиции и сделки с недвижима собственост.

От своя страна операциите с ценни книжа се подразделят на операции на капиталовия пазар (търговия с дългови инструменти с оригинална срочност над една година), операции на паричния пазар (търговия с дългови инструменти с оригинална срочност под една година) и търговия с ценни книжа за колективно инвестиране (удостоверения за дялово участие, регистрационни записи и други свидетелства за съучастие в дружества за колективно инвестиране, като взаимни фондове, инвестиционни посредници и подобни).

Кредитите се подразделят на търговски и финансови.

В следващата таблица се обобщава действащият към 31.12.1997 г. режим на движение на капитали в България.

Режим на движение на капитали - България, 31.12.1997 - Таблица 1

От гледна точка на режима на движение на капитали, специален интерес представлява правната уредба на дейността на търговските банки, институционалните инвеститори и евентуалните ограничения, регламентирани в уредбата на търговията с ценни книжа.

Банковата лицензия у нас е типизирана и универсална и позволява извършването в чужбина на дейности и сключването на сделки, свързани с движението на капитал и включени в чл. 1, ал. 1 и 2 на закона за банките от 1997 г. Банките, регистрирани по българското законодателство, с право на операции в страната и чужбина, по начало имат право както да получават заеми от чужбина, така и да поддържат сметки в чужбина, да търгуват с ценни книжа и да предоставят заеми на чуждестранни лица без специално разрешение. Банковата лицензия "поглъща" валутното разрешение за всеки отделен случай.

По друг начин стои въпросът за получаване на кредити от чужбина от страна на банки с лицензия за сделки само на територията на страната, както и на ДСК. Буквалното тълкуване на ЗСВЦВК води до извода, че за всеки кредит е необходимо валутно разрешение. Практиката показва, че Министерството на финансите проявява стремеж да наложи разрешения за всеки заем от чужбина, включително и за банки с "пълна" лицензия. Това е в разрез с нормалната банкова практика, но сочи неизбистрено разбиране и тълкуване на валутния режим от различните институции.

Валутни ограничения под формата на диференцирани изисквания за минимални задължителни резерви в зависимост от това, дали депозитите принадлежат на местни или чуждестранни лица, диференцирани нормативи за ликвидност или прагове за инвестиции или контролирани лихвени проценти, не се прилагат в България.

С Наредба № 4 на БНБ се регулират от-критите валутни позиции и минималните задължителни резерви по тях, но тези регулации се прилагат по недискриминиращ начин с цел лимитиране на валутния риск, който всяка търговска банка може да поеме.

Правната уредба на дейността на институционалните инвеститори е непълна. Липсва закон за пенсионните фондове. Последните промени в Закона за застраховането облекчиха навлизането на чуждестранни лица в тази сфера на дейност, но чл. 54 предвижда разрешение от Министерството на финансите, в случай че застрахователно дружество желае да инвестира в чужбина.

ЗЦКФБИД не предвижда други ограничения, имащи отношение към режима на движение на капитали, освен изискването за разрешение за учредяване на инвестиционен посредник и инвестиционно дружество, издаването на което е от компетентност на Комисията по ценните книжа и фондовите борси.

Изложеното по-горе позволява да се направи изводът, че режимът на капиталовите транзакции в България към края на 1997 г. не е либерализиран, а "пробит". Изпъкват следните характеристики:

1. Неразвитост - доколкото е в сила правната уредба отпреди 1989 г., тя е концентрирана върху ограниченията и контрола на капиталовите потоци, върху формата на физически внос и износ на валутни ценности, вкл. ценни книжа и игнорира съвременни форми на движение на капитал, което може да се осъществява и без физически износ или внос на инструменти. Налице са "бели петна" - нерегламентирани транзакции, които могат да доведат до износ или приток на капитал: търговия с деривативни инструменти, режим на институционалните инвеститори и пр.

Действащият в правото принцип "разрешено е всичко, което не е забранено от закона", създава възможност за развитие на практика в нерегламентираните сфери, например търговията с деривати. Операциите с деривати по принцип позволяват сравнително лесно заобикаляне на капиталовия контрол, доколкото сключването на договорите не е свързано с трансфер на значителни средства, независимо че е допустимо отварянето на значителни валутни позиции. Мислими са последващи забрани, но биха действали само занапред.

2. Недиференцираност - валутният режим, на който се подчинява движението на капитал през България, не позволява разграничаване между инструменти, търгувани на капиталовия и на паричния пазар, между търговски и финансови кредити и други банкови сделки като гаранции, поръчителства и пр. В резултат правната рамка се прилага чрез тълкуване (не винаги безспорно) на съществуващите законови текстове и приложението им по аналогия.

Единственото разграничение по срочност от гл. т. на валутния режим се прави в Закона за чуждестранните инвестиции (ЗЧИ). Залегнала е границата от шест месеца остатъчна срочност на инструмента, за да може инвестиция на чуждестранно лице в него да се ползва от либералния режим за репатриране на дохода, предвиден за чуждестранни инвестиции. Шестмесечната остатъчна срочност изглежда произволно избрана.

3. Непрозрачност - в нито един от случаите, в които се изисква разрешение за първичната сделка и/или трансфера на паричните суми, законодателят не очертава критерии за издаването или отказа от издаване на разрешение. Това разширява пределно сферата на административно усмотрение на разрешаващите органи и създава несигурност у участниците в икономическия оборот.

4.Противоречивост - правната рамка на движението на капитали съчетава елементи, приемани през различни периоди от време, при различни обстоятелства и подчинени на различна философия. Това създава по принцип възможност за конфликт между самите норми и противоречиво правоприлагане. Един пример в сферата на правото на чуждестранни лица да емитират и продават ценни книжа, деноминирани в лева в България, и създаващ потенциална възможност за износ на капитал: Разрешителният валутен контрол се прилага, когато тези ценни книжа са предмет на износ и внос (ЗСВЦВК, чл. 3,б. "е" във връзка с чл. 2). От друга страна, според изричния текст на чл. 28,ал.1 от ЗЧИ чуждестранно лице може да се разпорежда с акции, облигации и други ценни книжа. Очевидно е, че става въпрос за разпореждане без да е необходимо издаване на разрешителен административен акт, тъй като сферата на разрешителния режим според ЗЧИ е тясна и изчерпателно очертана.

Съществена "пробойна" в режима на валутен контрол представлява регулирането на банковата дейност. На теория трансграничното движение на капитал през местните банки с "пълна" лицензия е неограничено и в двете посоки. На практика това досега не е създавало сериозни проблеми (с изключение на епизодите на валутни кризи през 1994 г. и 1996-1997 г., когато бягството на краткосрочни капитали ги изостри допълнително) поради високата степен на риск на местни заемополучатели, която служеше като доброволно ограничение за притока на капитал. Не може да се гарантира, че това положение ще продължава неопределено дълго.

Посочените характерни черти на действащия режим на движение на капитали у нас позволяват да се заключи, че режимът на валутен контрол в България е потенциално неефективен и по-скоро пречка за легален бизнес и интегриране на българската икономика и финансов сектор в глобалната икономика, отколкото пречка за спекулативни трансгранични движения на капитал.

V. Либерализация на валутния режим в България - приоритети, рискове и последователност

Резюме

Формирането на позиции при преговорите за присъединяване към Европейския съюз в частта "Движение на капитали и плащания" може да стане единствено въз основа на национална политика в областта на валутния режим и контрол. Състоянието на нормативното стопанство, регулиращо тази материя, води към заключение, че такава отсъства. Това заключение се подсилва от факта, че през периода 1992-1997 г. сме свидетели на частични и разнопосочни промени в регламента на валутния режим и режима на чуждестранни инвестиции.

В този раздел се прави предложение за целите на такава политика и ограниченията, с които тя следва да се съобразява. По-конкретно предлагаме асиметричен подход на либерализация на валутния режим, при който първоначално се либерализират транзакциите, осъществявани от чуждестранни лица, а впоследствие - същите транзакции, осъществявани от местни лица. На критерия "срочност" на инструментите се дава второстепенно значение и се предлага либерализацията да се осъществява от по-дългосрочните към по-краткосрочните инструменти.

Ограниченията, с които следва да се съобразява процесът на либерализация на движението на капитали и текущите плащания в България, са свързани с възможностите на макроикономическата политика да реагира своевременно и гъвкаво на промените в интензитета и посоката на капиталовите потоци, както и със сътоянието на финансовия сектор. Формулирането на минималните задължителни условия, които следва да бъдат налице преди всяка поредна стъпка в посока либерализация на валутния режим, е необходимо, но излиза извън рамките на тази разработка.

Поетапното либерализиране на режима на движение на капитали и текущите плащания не противоречи на международно поетите ангажименти от българска страна, доколкото те предвиждат достатъчно дълги преходни периоди. Тези преходни периоди, разбира се, трябва да се използват интензивно за законодателна подготовка, укрепване на възможностите на регулиращите органи и засилване на аналитичния капацитет на държавната администрация, в т.ч. и с привличане на техническа помощ от чужбина. Ако тези предложения се осъществят, конкретните позиции на едни бъдещи преговори могат да се основават на действащото законодателство в областта на валутния режим и валутния контрол и непосредствено предстоящите промени в него.

***

Отварянето на българската икономика към световната е съществен елемент от стратегията за преход към функционираща пазарна икономика. Постигането на конвертируемост на българския лев е пресечна точка на двете направления на реинтегриране в глобалната икономика - вътрешна реформа и либерализация и присъединяване към многостранни и регионални икономически организации.

Стратегическата цел за присъединяване към Европейския съюз в перспектива предполага постигане на пълна конвертируемост на лева. По-конкретните ангажименти на действащото Европейско споразумение предполагат демонтиране на капиталовия контрол върху трансграничното движение на дългосрочен и средносрочен капитал до началото на 2000 г.

Конкретната българска позиция по въпроса за конвертируемостта на лева по наше мнение следва да се формира с отчитане на целите и възможностите по три координата. Тези координати са следните (по степен на важност):

- Възможност на макроикономическата политика да осигури стабилност при конкретните дадености и с оглед на това определяне степента на отвореност (затвореност) на капиталовата сметка;

- Степен на готовност на финансовия сектор у нас да функционира при дадена степен на либерализация на режима на капиталовите потоци;

- Международно поети ангажименти в областта на либерализация на режима на движението на капитали.

Цели

Стратегическата цел за завършване прехода към функционираща пазарна икономика може да се конкретизира като поддържане на икономическа стабилност с възстановяване на икономическия растеж. Възстановяването на икономическия растеж за малка икономика като българската предполага икономическа политика и режим, насочени към стимулиране на износа и привличане на чуждестранни инвестиции. Експортната насоченост на българското стопанство налага същественото му преструктуриране до установяване на производствена структура, съответстваща на сравнителните предимства на страната и поддържане на нейната адаптивност към променящата се външна среда. Това изисква като минимум установяване на стабилен и либерален външнотърговски режим, съчетан с текуща конвертируемост на лева.

От гледна точка на стимулиране притока на преки чуждестранни инвестиции важен е режимът за репатриране на приходите от тези инвестиции (печалби, дивиденти, лихви) и средствата, получени при ликвидиране на инвестициите, а не пълната конвертируемост на лева. От позициите на икономическото състояние, в което се намира България през 1997 г ., не виждам основания за преразглеждане на оценката на J.Williamson,дадена още през 1991 г.: "Неограничената конвертируемост не би била препоръчителна за страните от Източна Европа на сегашния етап или в близко бъдеще. Съществува огромна разлика между толерирането на паралелен валутен пазар на дребно за нуждите на домакинствата, желаещи да инвестират част от спестяванията си в чужбина... и улесняването на износът на спестявания на едро чрез разрешаване на предприятията и финансовите посредници да закупуват чуждестранни активи, без да плащат валутна премия за това. Спестяванията са нужни у дома в периода на икономическа реконструкция и контролът върху капиталовите потоци, макар и да не е сто процента ефективен, може да ги задържи. Добър съвет към страните от Източна Европа би бил да отложат премахването на капиталовия контрол, докато се постигнат целите на реконструкцията, когато биха могли да си позволят такъв лукс" (Willimson, 1991, p. 379).

Наистина с оглед на характеристиката на състоянието на валутния режим у нас (раздел IV) приоритетната задача изглежда да е въвеждането на ред в сферата на валутния режим и контрол, а не по-нататъшна либерализация без оглед на възможностите за противодействие на евентуални негативни последици. По-долу следва кратка оценка на желателността и готовността на българската икономика да се справи с премахване на валутния контрол върху капиталовите потоци по трите координата по отделно.

Макроикономическо управление

От гледна точка на конвертируемостта на лева действащият от 1 юли 1997 г. режим на валутен съвет поставя в действие две групи фактори: едната - в полза на бърза либерализация на режима на трансгранично движение на капитал, а другата, обратно, увеличаваща рисковете и намаляваща възможностите за неутрализиране ефекта от нежелани капиталови потоци.

Теоретичното положение със статут почти на аксиома гласи, че независима парична политика, фиксиран валутен курс и свободно движение на капитали са несъвместими. Именно това съображение е залегнало в основата на Бретън-Уудската система веднага след Втората световна война, основаваща се на фиксирани валутни курсове. Желанието за запазване на определена степен на независимост на паричната политика от страните членки логично води до толериране на контрола върху движението на капитал.

Фиксирането на валутния курс чрез въвеждане на валутен съвет обаче автоматично води до отказ от провеждането на независима парична политика. По дефиниция България се отказва от определяне на лихвени проценти, различни от преобладаващите на международните финансови пазари (със съответната надбавката за странови риск). От тази гледна точка изглежда логично бързото премахване на контрола върху капиталовите потоци и въвеждане пълна конвертируемост на лева. Именно свободното трансгранично движение на капитал би било онзи фактор, който ще определя равновесното равнище на лихвените проценти в България и ще стабилизира търсенето и предлагането на пари.

Фиксирането на курса на лева към германската марка от 1 юли 1997 г. се извърши по възможно най-твърдия начин - чрез трансформиране на БНБ във валутен съвет. Както от чисто икономическа, така и от политическа и социална гледна точка, първи приоритет е запазването на фиксирания чрез закона валутен курс. Евентуални нестабилни капиталови потоци биха могли да затруднят или да направят невъзможно постигането на тази цел.

Първо, БНБ няма инструменти, с които да стерилизира евентуален масиран приток на капитал. Стерилизация чрез бюджета би била не просто скъпа, но и много трудна поради относителната нееластичност на бюджетните разходи.

Второ, предвид малкия размер на българската икономика и валутен резерв неголеми суми от порядъка на 300-400 млн. долара могат да имат ефекта на "масиран" приток.

Трето, при поддържане на фиксиран валутен курс всеки приток на капитал, който не може да намери непосредсвено продуктивно вложение в страната, ще доведе до влошаване на текущата сметка на платежния баланс и ще подрони доверието в лева.

Четвърто, при наличието на външен дълг, съпоставим по размер с брутния вътрешен продукт на страната, и суми, необходими за годишното му обслужване в размери, надвишаващи възможностите на текущите операции да генерират съответния излишък, всеки износ на капитал в по-значителни обеми може да има сериозно дестабилизиращо въздействие.

Стандартната аргументация в полза на либерализиране на капиталовите потоци независимо от потенциалните трудности за макроикономическото управление е, че ако се появят дестабилизиращи капиталови потоци, то това е поради неподходяща макроикономическа политика и капиталовият контрол не би могъл да отстрани фундаменталните причини, породили тези потоци. В най-добрия случай той би действал в краткосрочен аспект. Без да оспорваме валидността на този аргумент по принцип, в чисто практически план "краткият срок" е достатъчно важен. Не бива да се забравят валутните кризи на мексиканското песо от 1994 г., тайландския бат и валутите на другите страни от Югоизточна Азия от 1997 г., а също по-отдавнашната криза на Европейската валутна система (1992, 1993 г.). Във всички тези епизоди атаките се проведоха срещу фиксирани валутни курсове. Дори в рамките на Европейския съюз идеята за възстановяване в някаква форма на ограничения върху капиталовите потоци продължават да се обсъждат като средство за контриране на някои от "по-малко желаните ефекти от движението на капитал"²⁴.

Може да бъде направен изводът, че от гледна точка на макроикономическата политика няма убедителна причина, която да налага премахване на валутния контрол върху капиталовите потоци в България на настоящия етап.

Готовност на финансовия сектор в България за либерализиране на движението на капитал

През 1997 г. банковата система в България започва да се възстановява от сериозната криза, довела до закриването на 14 търговски банки през 1996 г. В начален стадий е приватизацията на оставащите държавни банки, които доминират системата. Съществени промени бяха направени в банковото законодателство - в Закона за БНБ, закона за банките и Наредбите на БНБ за регулиране дейността и риска, който банките могат да поемат. Успешното прилагане на практика на тези промени е първостепенна задача. Следващият приоритет е придобиване на известна стабилност на структурата на българската банкова система от гледна точка на съставящите я институции и техния профил и форми на собственост. Това по най-оптимистични очаквания ще продължи поне до средата на 1999 г. Успоредно с оформянето физиономията на български банков сектор се очаква да укрепва и банковия надзор. В хода на тези процеси българските банки ще трябва да развият собствените си системи за управление на риска и да осъвременяват гамата от банкови услуги, които предлагат на своите клиенти, в т. ч. инструментите, свързани с движението на капитал и широко използвани на международните финансови пазари. Едва когато има известна сигурност, че банките са в състояние да управляват собствения си риск, а банковият надзор, осъществяван от БНБ, е в състояние да получава сравнително точна и цялостна картина за движението на капитал, осъществявано чрез банките, има практически смисъл на дневен ред да се постави въпросът за либерализиране на капиталовата сметка.

Дори при сега съществуващия режим, при който банките с пълна лицензия имат възможност да привличат средства от чужбина без държавна гаранция, съществува потенциална опасност за инжектиране на излишна ликвидност в системата, която потенциално може да прерасне в кредитна експанзия, непремерено поемане на риск от отделни банки и спекулативно нарастване на цените на активите, процес който отново би застрашил здравината на банковата система. Нуередените външни задължения на Минералбанк и Стопанска банка ще противодействат на този риск, доколкото може да се очаква, че чуждестранните кредитори още дълго време ще оценяват риска на българските банки като неприемливо висок.

През октомври 1997 г. започна да функционира Българската фондова борса. В областта на капиталовия пазар също е необходимо време за тестване на съществуващите регулации и улягане на практиката на търговия с ценни книжа. Необходимо е развитие на капацитета за оценка на чуждестранни корпоративни ценни книжа на българския капиталов пазар от страна на Комисията по ценни книжа и фондови борси с оглед защита интересите на българските инвеститори.

Неразвитостта на институционалните инвеститори също е съображение за отлагане на либерализирането на транзакциите по капиталовата сметка. От гледна точка на диверсификацията на риска може да се прецени за целесъобразно застрахователните компании, пенсионните фондове и др. да инвестират частично в чуждестранни активи. Доколкото обаче ще се запази изискване за определен минимум, който да бъде инвестиран в български дълг, това ще се отчита като ограничение на свободата на движение на капитали.

Изводът е, че финансовият сектор в България не е готов да функционира в условия на свободно движение на капитали нито институционално, нито от гледна точка на съществуващата регулативна база или търговска практика.

Международно поети ангажименти по отношение конвертируемостта на лева

Задълженията, поети с Европейското споразумение по отношение движението на капитал, вече бяха характеризирани в раздел III.

Нито "Бялата книга..." на Европейската комисия, нито настоящата разработка имат претенции да оценяват относителния приоритет на отделни области, в които Европейското споразумение налага реформи, които да ни доближат до пълноправно членство в Европейския съюз. Очевидно е обаче, че постигането на пълна конвертируемост на лева не е нито сред приоритетните, нито сред най-трудните условия за изпълнение, щом веднъж е направена оценка, че минимално задължителните предпоставки за това са налице. Европейското споразумение предвижда достатъчно продължителни срокове и механизми за съгласуване, в рамките на които да бъде постигната пълна конвертируемост на лева.

Извод

Абстрактните предимства и реалните рискове, свързани с премахване контрола върху движение на капитали у нас на настоящия етап, налагат извода, че "изпреварващо" въвеждане на пълна конвертируемост на лева е неподходящо. То би било свързано със значителен риск от възстановяване на контрола върху движението на капитал при появата на проблеми, което би имало значителен негативен ефект върху доверието към макроикономическата политика и към страната като цяло.

От друга страна, възприемането на отношение към постигане на пълна конвертируемост на лева като "страничен продукт" от макроикономическата политика и структурните реформи също изглежда неподходящо по практически съображения. При демонстрираната ниска ефективност и капацитет на държавната администрация най-вероятният резултат от възприемането на такъв подход би било "забравянето" на задачата за либерализиране транзакциите по капиталовата сметка в перспектива, както това се случи с текущата конвертируемост на лева. След като стартира от вероятно най-либералния валутен режим по текущите операции през 1991 г. сред останалите страни в преход, България заедно с Румъния, Албания, Македония и някои средноазиатски републики все още не е приела формално задълженията по чл. VIII от Споразумението за МВФ.

Нашето предложение е за поетапно либерализиране на валутния режим в България в съответствие с подхода на предварителното предупреждение. Този подход предполага "разбиване" на процеса на либерализация на относително обособени етапи с оглед на необходимите минимални предпоставки за тяхното осъществяване и предварително обявяване на сроковете за завършването им. Това би позволило фокусиране вниманието на съответните компетентни и отговорни органи на държавната администрация върху техните задачи и координирана подготовка за успешно осъществяване на всяка фаза на либерализацията. Разделът завършва с "План за действие" в съответствие с този подход.

План за действие

Предлагаме асиметричен подход на либерализация на валутния режим, при който първоначално се либерализират транзакциите, осъществявани от чуждестранни лица, а впоследствие - същите транзакции, осъществявани от местни лица. Подчинено значение придаваме на критерия "срочност" на инструментите и либерализацията следва да се осъществява от по-дългосрочните към по-краткосрочните инструменти. Подчинеността на този критерий следва от факта, че строго разграничаване между капиталовите потоци по срочност става все по-трудно и по-трудно и губи практическия си смисъл с разпространението на дериватите. Дори разграничението между текущи и капиталови операции става условно при неограниченост на износа на валута за туристически цели.

Смислените и защитими в преговори етапи на либерализация на валутния режим са следните:

1. Обявяване текуща конвертируемост на лева чрез поемане ангажиментите по чл. VIII от Споразумението на МВФ - възможен срок - края на 1997-средата на 1998 г.

2. Външна конвертируемост по отношение на преките инвестиции и на търговския кредит - средата-края на 1998 г.;

3. Конвертируемост по отношение на дългосрочните портфейлни инвестиции - 1999-2000 г.;

4. Конвертируемост по отношение на краткосрочните портфейлни инвестиции - 2003-2005 г..

Предложеният график за либерализиране режима на движение на капитали не взема под внимание възможността за евентуални външни шокове, които могат рязко да променят задачите пред макроикономическата политика. В частност не е изключена вероятността на съществен и постоянен приток на капитал, който би имал ефект на ускоряване на инфлацията и задълбочаване дефицита по текущата сметка. В случай, че такъв риск се реализира, един от възможните отговори е ускоряване на графика за либерализиране на движението на капитал и по-специално разрешаване износа на капитал в широки мащаби.

1.Текуща конвертируемост на лева

Приемането на ангажиментите по чл. VIII от Споразумението за МВФ вече е въпрос на една формалност, узаконяваща фактическото положение. С урегулиране отношенията с търговските банки-кредиторки през 1994 г. и премахване ограничението на български граждани да закупуват валута за туристически цели единственото препятствие пред текущата конвертируемост на лева остават двустранните платежни споразумения с около 17 страни, от които само едно - това с Бангладеш - се смята за активно²⁵. Проблем може да създадат единствено неуредените задължения в преводни рубли с Германия, Монголия, Полша, Румъния, Русия и Унгария.

В практически план е необходимо управителят на БНБ да покани мисия на МВФ, която да направи преглед на действащия валутен режим и да излезе със заключение дали и какви мерки се налагат, за да може България формално да се присъедини към 140-те страни, вече приели задълженията по чл. VIII на Споразумението за МВФ. С това България ще изпълни ангажиментите си по чл. 60 от Европейското споразумение.

2. Външна конвертируемост по отношение на преките инвестиции и на търговския кредит - средата-края на 1998 г.;

Нормативната основа за външната конвертируемост по отношение на преките инвестиции вече е налице в ЗЧИ.

Необходимо е България да участва във форумите, предвидени за страните, които не членуват в ОИСР, да се запознае с окончателните договорености по Многостранното споразумение за инвестициите и да се стреми да осигури същия стандарт за насърчаване и защита на преките инвестиции и евентуално да се присъедини към споразумението.

Либерализацията на търговския кредит би допълнила съществено либерализацията на търговския режим и текущата конвертируемост на лева. Не е вероятно търговският кредит да доведе до дестабилизиращи капиталови потоци. Затова той може да бъде либерализиран в недалечно бъдеще.

С либерализиране на режима на преките инвестиции и търговския кредит България ще изпълни поетите ангажименти по чл. 61 и 65, алинея 3 на Европейското споразумение.

3. Либерализирането на дългосрочните, а след това и на краткосрочните портфейлни инвестиции ще изисква по-продължителна подготовка.

На първо място ще бъде необходима инвентаризация и осъвременяване на правната уредба на валутния контрол. Основното тук е приемането на нов Закон за сделките с валутни ценности и валутен контрол.

На второ място необходимо е укрепване, регламентиране и опростяване на администрирането на валутния контрол.

На трето място необходимо е изграждане на информационно стопанство на капиталовите потоци. Целта е да се създаде възможност за текущо следене степента на зъдлъжнялост на частния сектор в България и валутата, необходима за ежегодно и в средносрочна перспектива обслужване на тези задължения. За това може да се потърси външна техническа помощ, ако се прецени за необходимо.

На четвърто място необходима е продължителна работа по укрепване на банковия сектор и капиталовия пазар, както и на надзора върху тях. За целта е необходимо разработване на конкретен план за действие и външна техническа помощ там, където е необходимо.

На пето място следенето на световните тенденции на движението на капитала, както и изучаването на опита на либерализация на валутния режим и капиталовите транзакции в други страни, може съществено да допълни и обогати тактиката на либерализиране на валутния режим и валутния контрол в България.

Ако предложените етапи се следват приблизително в процеса на преговори за присъединяване към Европейския съюз България ще може да изхожда от действащото към момента на провеждане на тези преговори законодателство.

Европейско споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните страни-членки, от една страна, и Република България, от друга страна.

Христов, Л., Ал. Михайлов. Движение на капитали и плащания. Валутно-финансова политика и конвертируемост на лева. Август 1995.

Bergsten, C. Fred, J. Williamson. Currency Convertibility in Eastern Europe. In Central Banking Issues in Emerging Market-Oriented Economies. Kansas City: Federal Reserve Bank of Kansas City. 1990, pp. 35-49.

Borish, M. S., W. Ding, M. Noel. On the Road to EU Accession: Financial Sector Development in Central Europe. World Bank Discussion Paper No. 345, September, Washington, D.C.: The World Bank. 1996.

Calvo, G. Capital Flows and Macroeconomic Mana-gement. Tequila Lessons. Mimeo. March 16, 1996.

Commission of the European Communities, Internatio-nal Monetary Fund, Organization for Economic Co-operation and Development, United Nations, World Bank (1993). System of National Accounts., Brussels/Luxemburg, New York, Paris, Washington D.C.

Commission of the European Communities (1995а). White Paper - Preparation of the Associated Countries of Central and Eastern Europe for Integration into the Internal Market of the Union.", Brussels, COM(95), 3 May.

Commission of the European Communities (1995b). White Paper - Preparation of the Associated Countries of Central and Eastern Europe for Integration into the Internal Market of the Union.", Annex, Brussels, COM(95) 163, 10 May.

Commission of the European Communities(1996)."The Impact and Effectiveness of the Single Market", Communication from the Commission to the European Parliament and Council, Brussels, 30 October.

Commission of the European Communities(1996b). "The Single Market in 1995." Report from the Commission to the Council and the European Parliament.

Commission of the European Communities (1997). Commission Opinion on Bulgaria's Application for Membership of the European Union, Brussels, 15 July.

Cooper, R. N. Commentary: Currency Convertibility in Eastern Europe. In Central Banking Issues in Emerging Market-Oriented Economies. Kansas City: Federal Reserve Bank of Kansas City. 1990, pp. 141-148.

European Commission. Liberalization of Capital Movements, II/94/97-EN-Rev. 1, Brussels. 1994.

ЕU. Treaty on European Union, Official Journal of European Communities, 92/C 191/01. 1992.

Treaty on European Union. Treaty Establishing the European Community. Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities. 1993.

Frenkel, J. A. Commentary: Currency Convertibility in Eastern Europe. In Central Banking Issues in Emerging Market-Oriented Economies. Kansas City: Federal Reserve Bank of Kansas City. 1990, pp. 149-156.

Galbis, V. Currency Convertibility and the Fund: Review and Prognosis. IMF Working Paper WP/96/39, April, Washington, D.C.: International Monetary Fund. 1996.

Gilman, M. G. Heading for Currency Convertibility. Finance and Development, Vol. 27 (September). 1990.

Greene, J., P. Isard. Currency Convertibility and the Transformation of Centrally Planned Economies. IMF Occasional Paper no. 81, Washington, D.C.: International Monetary Fund. 1991.

Guitian, M. Exchange Rate Management in the Reform Process. Presented at a Seminar on Coordination of Structural Reform and Macroeconomic Stabilization, Washington, D.C.: June 17-25. 1993a.

Guitian, M. Currency Convertibility: Concepts and Degrees. Presented at a Seminar on Currency Convertibility, Marrakech, Morocco, December 16-18. 1993b.

Guitian, M. Capital Account Liberalization: Bringing Policy in Line with Reality. In Edwards, S. (ed.) Capital Controls, Exchange Rates and Monetary Policy in the World Economy, pp 71-92..: Cambridge University Press. 1995.

Hanson, J. A. Opening the Capital Account Liberalization: Costs, Benefits and Sequencing. In Edwards, S. (ed.) Capital Controls, Exchange Rates and Monetary Policy in the World Economy, pp 383-430.: Cambridge University Press. 1995.

Hoekman, B. The Multilateral Agreement on Investment: From OECD to WTO?. In: Rashish, P. (ed.), "Developing a New Consensus for the International Treatment of Investment", Sixth Transatlantic Seminar on Trade and Investment, The European Institute, Washington DC, November. 1996.

Kyei A., T. Yoshimura. Internal Currency Convertibility: Survey of Issues and Practices. IMF Working Paper WP/96/10, February, Washington, D.C.: International Monetary Fund. 1996.

International Monetary Fund. Determinants and Systemic Consequences of International Capital Flows. IMF Occasional Paper no. 77, March. Washington, D.C.: International Monetary Fund. 1991.

International Monetary Fund. Articles of Agreement. Washington, D.C.: International Monetary Fund. 1993a.

International Monetary Fund. Balance of Payments Manual. Fifth Edition. Washington, D.C.: International Monetary Fund. 1993b.

International Monetary Fund. Exchange Arrangements and Exchange Restrictions. Annual Report 1996. Washington, D.C.: International Monetary Fund. 1996а.

International Monetary Fund. Exchange Arrangements and Exchange Restrictions. Annual Report 1996. Special Supplement. Washington, D.C.: International Monetary Fund. 1996b.

Levcik, F. The Place of Convertibility in the Transformation Process. In Williamson, J. (ed.) Currency Convertibility in Eastern Europe, pp 31-47., Washington, D.C.: Institute for International Economics. 1991.

Ley, R., P. Poret. The New OECD Members and Liberalization, The OECD Observer, No. 205, April/May. 1997.

Mathieson, D.J., L. Rojas-Suarez. Liberalization of the Capital Account: Experiences and Issues. IMF Occasional Paper no. 103, March. Washington, D.C.: International Monetary Fund. 1993.

Moussis, N. Access to Europe., 3rd revised edition, EDIT-EUR. 1993.

Nsouli, S. M., P. Cornelius, A. Georgiu. Striving for Currency Convertibility in North Africa. Finance and Development, Vol. 29, (December). 1992.

Nsouli, S. M. Current Account Convertibility: Anachronism or Transition? Presented at a Seminar on Currency Convertibility, Marrakech, Morocco, December 16-18. 1993.

OECD. Introduction to the OECD Codes of Liberalization, OECD Publications, Paris. 1995.

OECD. OECD Economic Surveys 1996-97, Bulgaria. Paris, OECD, Center for Cooperation with the Economies in Transition. 1997.

OECD. Multirateral Agreement on Investment, Report by the Negotiating Group, Council at Ministerial Level, May 26-27. 1997.

Polak, J. Convertibility: An Indispensable Element in the Transition Process in Eastern Europe. In Williamson, J. (ed.) Currency Convertibility in Eastern Europe, pp 21-30., Washington, D.C.: Institute for International Economics. (1991).

Quirk, P.J, O. Evans et al. Capital Account Convertibility: Review of Experience and Implications for IMF Policies. IMF Occasional Paper no. 131, October. Washington, D.C.: International Monetary Fund. 1995.

Sorsa, P. The GATS Agreement on Financial Services - A Modest Start to Multilateral Liberalization. IMF Working Paper WP/97/55, May, Washington, D.C.: International Monetary Fund. 1997.

Vocke M. Investment Implications of Selected WTO Agreements and the Proposed Multilateral Agreement on Investment. IMF Working Paper WP/97/60, May, Washington, D.C.: International Monetary Fund. 1997.

Williamson, J. The Economic Opening of Eastern Europe. In Williamson, J. (ed.) Currency Convertibility in Eastern Europe, pp. 21-30., Washington, D.C.: Institute for International Economics. 1991.

*****

1 Международните организации с мандат предимно в областта на икономическите процеси, към които България вече се е присъединила, са МВФ и Световната банка (септември 1990 г.) и Световната търговска организация (декември 1996 г.). Нашите партньори от бившия СИВ - Чешката Република, Полша и Унгария - освен това бяха приети за членове и на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие. Заедно със Словакия и Словения тези страни формираха Централноевропейската зона за свободна търговия, към членство в която България също се стреми.

2 Вж. Treaty on European Union.Treaty Establishing the European Community (1993).

3 Вж. Европейско споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните страни-членки, от една страна, и Република България, от друга страна.

4 Вж. Commission of the European Communities (1995b).

5 Този раздел се основава на Guitian, 1993b.

6 За подробен анализ вж. Kyei and Yoshimura, 1996.

7 Към 31 май 1997 г. 140 страни-членки на МВФ (в т. ч. 17 страни в преход или бивши съветски републики) са поели ангажиментите по чл. VIII от Споразумението за МВФ. България не е между тях.

8 Вж. Европейско споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните страни-членки, от една страна, и Република България, от друга страна, чл. чл. 60, 61, 62, 63 и 65.

9 "Неотдавнашната мексиканска криза илюстрира, че кризите на платежния баланс не са предизвикани само от неравновесия от тип "поток" като бюджетни или дефицити на текущата сметка, но произтичат също, а може би главно, от финансова уязвимост." (Calvo, 1996).

10 Пример за "негативно" изглаждане на подобни несъответствия са почти катастрофалните последици за румънската икономика и общество от решението на Н. Чаушеску да изплати външния дълг на Румъния през 80-те години.

11 Nsouli има предвид въвеждане на текуща конвертируемост, тъй като неговата позиция е, че на текущата конвертируемост трябва да се гледа като на междинна стъпка към пълна конвертируемост. Поради формалния характер на разграничението, обаче, няма пречки то да бъде интерпретирано от гледна точка на капиталовата конвертируемост, какъвто подход възприемаме тук.

12 "България по същество е готова да обяви незабавно ... текуща конвертируемост на лева, като приеме статута по чл. VIII на МВФ." (Христов, Михайлов, 1995).

13 За кратка характеристика на опита на ЕС при либерализиране движението на капитал вж. European Commission (1994).

14 Вж. "IMF Wins Mandate to Cover Capital Accounts...", IMF Survey, Vol. 26, № 9, May 12, 1997, p. 129.

15 Пак там, р. 135.

16 Подробен преглед на тези инструменти се съдържа в OECD (1995).

17 Чешката Република е член на ОИСР от декември 1995 г., Унгария - от май 1996 г., а Полша - от ноември 1996 г.

18 General Agreement on Trade in Services - GATS.

19 Multilateral Agreement on Investment.

20 Част IV е разработена въз основа на анализ на действащия в България валутен режим към 30.12.1997 г. Анализът е дело на Мария ЙОРДАНОВА, главен юристконсулт, Обединена Българска Банка и Валери ДИМИТРОВ, специален съветник на управителя на БНБ.

21 Международно признат критерий за текуща конвертируемост на една валута е статутът на съответната страна по чл. VIII от Споразумението на МВФ. България има статут по чл. XIV от Споразумението по МВФ, който позволява на страната да прибягва до валутни ограниченията за текущи операции. Повечето от страните в преход (в т. ч. 9 от 16 бивши съветски републики) са приели статута по чл. VIII. България, заедно с Румъния, Албания, Македония, Азърбайджан, Белорусия, Туркменистан и Узбекистан, все още не е сторила това.

22 Вж. Commission of the European Communities, et. al. 1993, рр. 319-320 и International Monetary Fund, 1993b, рр. 20-24.

23 Пряка чуждестранна инвестиция е налице, когато намерението на инвеститора е да установи трайна икономическа връзка с обекта на инвестиране. За статистически цели като приблизителен индикатор за намеренията на инвеститора се приема делът на чуждестранната инвестиция в съответното дружество - ако тя е с размер 10 % или повече от капитала на дружеството, се смята за пряка инвестиция.

24 Commission of the European Communities(1996b), Section 6,paragraph 122: "The volatility of foreign exchange markets has focused attention on some of the less desirable effects of capital movements,often associated with trading in derivatives markets,and a debate has taken place, in several fora,about the appropriate policy response. Among the proposals advanced the most notable were I)the taxation of international capital flows and II)the imposition of reserve requirements. The Commission had the opportunity to express its views on the above issue in public hearing at EP committees and in a Communication by the competent Commissioner. The Communication stated that the free movement of capital is guaranteed by the Treaty and,in consequence,any measures involving restrictions on the movement of capital not provided for in the Treaty are excluded. It also stated that sound economic and financial policies are the best way to limit destabilizing flows. Technical measures which fail to address the fundamental problems which lie at the origin of currency instability would be ineffective."

25 Към края на 1995 г. България е поддържала двустранни клирингови и бартерни споразумения с Афганистан, Бангладеш, Камбоджа, Китай, Етиопия, Гана, Гвинея, Гайана, Индия, Иран, Лаос, Мозамбик, Никарагуа, Пакистан, Румъния, Сирия и Танзания (IMF, 1996a, p. 78).