|
|
 |
|
|
| |
|
|
| |
| Предговор
|
| |
В почти всички държави-членки на Европейския съюз са въведени или в момента се въвеждат системи за регистрация на търговците, които значително улесняват започването и извършването на търговска дейност, достъпа и разпространението на информация. Общото между тях, което позволява постигането на тази цел, е наличието на единни и централизирани бази данни, които предоставят възможност за получаване на информация в различни форми, включително по електронен път и през Интернет. В България идеите за реформи в тази сфера трудно си пробиват път и осъществяването им в практиката все още е предстоящо.
1. Модерните системи за търговска регистрация в Европа
В редица страни с развита пазарна икономика и утвърдени демократични институции се е утвърдила практиката на административно регистърно производство с централни електронни регистърни центрове. В повечето страни в преход, които не са предприели реформи, съществуват проблеми с водените регистри на юридическите лица, сходни с тези в България. Практиката от последните години показва, че тези проблеми се преодоляват с възприемането на съвременните модели за регистрация, като например в прибалтийските държави.
• Администриране на регистрите
В едни случаи администрирането на регистъра се извършва от специално създадена публична институция – юридическо лице на бюджетна издръжка, както в Естония и Латвия, като таксите, събирани за извършваните услуги, постъпват в бюджета. По-разпространена е практиката регистрите да се администрират от публична институция (държавна агенция) в рамките на изпълнителната власт, търговско дружество или друго юридическо лице с или без държавно участие, които се самоиздържат чрез събирането на такси, както в Дания, Норвегия, Финландия, Испания, Швеция, Великобритания и др.
• Регистрация и предоставяне на информация
Регистрацията на търговските дружества и другите юридически лица, подлежащи на регистрация, се извършва директно в съответния централен регистър (Дания, Норвегия, Малта, Литва, Швеция, Северна Ирландия, Норвегия и др.), в търговски регистри на местно равнище (Испания) или в местни подразделения на централния регистър (Белгия и Румъния), които обикновено съхраняват информацията на хартиен носител и задължително изпращат копие от нея в централната електронна база данни, където тя бива обработена и въведена. В много случаи именно от този момент обстоятелствата се смятат за вписани по смисъла на търговските закони. Въведената в съответния регистър информация е публична и общодостъпна. Тя може да бъде предоставяна в различни форми в зависимост от предпочитанията на потребителя – стандартни справки и извлечения от регистрите (на хартиен или електронен носител), писма, копия от документи, по електронен път и т.н. В Норвегия например създаденият Централен координиращ регистър на юридическите лица обединява и предоставя информация за юридическите лица от различни официални регистри – на търговските дружества, на залозите върху движимо имущество, на дълговите споразумения, на отчетите на търговските дружества, на несъстоятелността и т.н. Всяко лице, регистрирано в Централния координиращ регистър на юридическите лица, получава организационен номер, който постепенно замества всички останали номера, под които то е регистрирано в други регистри. Обединяването на такова количество информация дава възможност за предоставяне на потребителите на извънредно широк кръг услуги – освен стандартизирани справки и копия от документи, може да се получава информация, класифицирана по зададен от потребителя критерий, както и статистически данни, обработени за специални цели или за посочени конкретни нужди.
• Такси
Заплащането на такси за различните видове услуги е уредено по различен начин. Най-често цялата вписана информация се предоставя свободно срещу заплащане (Великобритания, Норвегия, Швеция, Словения, Латвия, Румъния, Испания и др.). Държавните органи често са освободени от заплащане на такси. Обикновено информацията е достъпна и през Интернет.
Прегледът на установените добри практики показва, че централизираните електронни регистри дават възможност за рязко съкращаване на времето, необходимо за вписване (до няколко минути), намаляване на разходите и повишаване на сигурността.
2. Развитие на идеите за реформиране на търговската регистрация в България
Първоначално идеите за въвеждане на модерна система за търговска регистрация в България бяха развити от неправителствения сектор. Предложението за преминаване към опростена регистрация на търговски дружества по административен ред и към облекчен режим на сделки с недвижими имоти е формулирано за пръв път още през 1998 г. в Плана за действие срещу корупцията на антикорупционната инициатива Коалиция 2000 .
• Концепцията за регистърна реформа
Цялостна концепция за регистърна реформа чрез изграждане на Централен регистър на юридическите лица и Електронен регистърен център бе разработена в периода 2001-2003 г. от експертна група на Центъра за изследване на демокрацията, която включваше изявени юристи, работещи в областта на търговското и гражданското право , голяма част от които участваха и в работните групи на Центъра, подготвили правната рамка на особените залози и на електронния документ и електронния подпис.
В процеса на работа бе извършен анализ на състоянието на регистърната система в България. Като основни нейни недостатъци бяха установени децентрализираното водене на търговските регистри в отделните 27 на брой окръжни съдилища и Софийския градски съд, преимуществено на хартия, липсата на връзка между фирмените отделения на съответните съдилища, паралелните регистрации, бавната, ненадеждна и непрозрачна процедура за вписване и получаване на информация, ненавременността и затрудненият достъп до информацията за търговските дружества и много други фактори, създаващи възможности за вписване на неверни обстоятелства или за невписване навреме на важни промени, което пък от своя страна можеше да осуети участие в търгове или сключване на договори, или да доведе до сключване на сделки с ненадлежни представители, до предоверяване в несъществуваща информация и т.н.
Извършено бе и проучване на чуждестранния опит в областта на изграждането и функционирането на модерни електронни системи за регистрация . Експерти от работната група се запознаха с опита на Норвегия – една от държавите с най-модерните регистърни системи в Европа, и проучиха детайлно работата на Норвежкия централен регистър в Брьоносунд.
Отчетено бе мнението на бизнес-средите, нестопанските организации и гражданите, както и на чуждестранните инвеститори като потребители, които определяха съществуващата регистърна система като неефективна, ненадеждна и недостатъчно прозрачна, а нерядко – и като сфера, белязана от нерегламентиран натиск и корупционни практики . Тази концепция бе многократно дискутирана на различни форуми и бе представена както на министрите на правосъдието, на финансите и на икономиката, така и на бизнес-асоциациите, и през 2004 г. вече бе официално подкрепена от тях.
Концепцията за изграждане на Централен регистър на юридическите лица и Електронен регистърен център в България се основава на идеята за трансформация на регистрационните процедури от съдебни в административни и се основава на следните принципи:
- унифициране, стандартизиране и централизиране на водените регистри;
- евтина и бърза регистрация;
- опростени и сигурни процедури;
- електронни бази данни, публично достъпни през интернет;
- уникален идентификационен номер за всяко лице.
Детайлно са обосновани три етапа на реформата:
Първи етап – създаване на Централен регистър на юридическите лица, който да съдържа регистрационните данни за всички юридически лица на частното право, учредявани чрез регистрация (без вероизповеданията, политическите партии и синдикалните организации), държавните предприятия и другите юридически лица на частното право, учредявани не по силата на регистрация, както и всички юридически лица на публичното право. Предложено бе Централният регистър на юридическите лица да бъде изграден от Агенцията по вписванията към Министерството на правосъдието и нейните поделения по места.
Втори етап – създаване на Електронен регистърен център, който да обедини създадения Централен регистър на юридическите лица, съществуващия Централен регистър на особените залози при Министерството на правосъдието, както и водените регистри на неперсонифицираните образувания на частното право, които подлежат на регистрация по специални закони или разполагат със специална правоспособност.
Замисълът бе с осъществяването на този етап на реформата в един център да се съсредоточи информацията за лицата и предоставените от тях обезпечения, като се избегне ненужното дублиране на една и съща информация в различни регистри с произтичащия от това потенциал за грешки и несъответствия.
Трети етап – включване или свързване на други съществуващи и новосъздадени регистри (данъчните регистри, регистрите за МПС, ЕСГРАОН, бъдещия Централен имотен регистър и др.) към Електронния регистърен център.
В концепцията бе предвидено изграждането на Централния имотен регистър да се извършва паралелно и на по-късен етап да се включи в Електронния регистърен център, а в по-далечна перспектива – със създаването на Централен регистър на юридическите лица и впоследствие на Електронен регистърен център – постепенно на едно място да се събере цялата информация за лицата и имотите.
• Правителствени актове
В одобрения от Министерския съвет План за изпълнение на Стратегията за електронно правителство (11 март 2004 г.) бе включена отделна част за регистърната реформа. В нея бяха отразени голяма част от представените от Центъра за изследване на демокрацията предложения и бяха описани основните етапи на процеса, отговорните за тяхното осъществяване държавни институции и сроковете за реализирането им.
С правителствено решение от април 2004 г. беше създадена междуведомствена експертна група, която изготви Стратегия за създаване на Централен регистър на юридическите лица и на Електронен регистърен център на Република България. Работната група под председателството на министъра на правосъдието, включваща представители на всички заинтересовани министерства и на Центъра за изследване на демокрацията, подготви проект за стратегия, която в голяма степен възпроизведе основните моменти от представената концепция. Проектът за стратегия беше внесен за одобрение в Министерския съвет през октомври 2004 г. и бе приет с решение от 28.04.2005 г.
Основните етапи на регистърната реформа, формулирани в правителствената стратегия, следваха очертаните етапи в представеното предложение на работната група на Центъра за изследване на демокрацията:
- Подготовка и приемане на съответната правно-нормативна уредба;
- Мерки за технологично и кадрово осигуряване;
- Създаване и въвеждане в експлоатация на програмен продукт, изискванията към който се определят в съответния правилник;
- Подбор и назначаване на служители в Централния регистър на юридическите лица и местните регистърни бюра;
- Обучение на служителите за работа по новите процедури, в т.ч. специализирано обучение за работа с програмния продукт.
Според стратегията регистърната реформа следваше да приключи в много кратки срокове:
- Създаване на Централен регистър на юридическите лица (включително Централен електронен търговски регистър и регистър на кооперациите, Централен електронен регистър на юридическите лица с нестопанска цел, Централен електронен регистър на държавните и общинските предприятия, Централен регистър на другите частноправни субекти, учредени не по силата на регистрация и Централен електронен регистър на държавните учреждения) – срок м. март 2006 г.
- Електронен регистърен център, включващ посочените регистри – м. септември 2006 г.
- Включване и свързване на други регистри към Електронния регистърен център (включително Централния имотен регистър) – дългосрочно.
Изпълнението на дейностите, предвидени в правителствените документи, включително тези по Стратегията за създаване на Централен регистър на юридическите лица и Електронен регистърен център на Република България, бе просрочено по различни причини. Трудно е да се прецени в каква степен това се дължи на сложността на проблемите, на неразбирането на неотложността на извършване на реформите, на недоверието във възможностите на една нова административна процедура или на желанието да се запази едно статукво, облагодетелстващо само определени среди – една ограничена група фирмени съдии и съдебни служители, които не желаят да се лишат от един по-често малък, но редовен източник на нерегламентирани доходи, определена категория търговци и инвеститори, за които плащането на недължими суми е път да се получи по-бързо една дължима услуга или да се „узакони” неправомерно или неизвършено действие.
Отлагането на правителствените решения за регистърна реформа доведе до технологична невъзможност за спазване на предвидените срокове, включително за подготовка и навременно приемане на правната рамка. Политическият спор за или против радикална реформа в системата за регистрация на лицата в по-голяма или в по-малка степен се водеше и продължава да се води с юридически аргументи.
3. Законът за търговския регистър и подзаконовата уредба в България
В изпълнение на правителствената Стратегия за създаване на Централен регистър на юридическите лица и Електронен регистърен център на Република България бе разработен проект на Закон за търговския регистър, внесен в Народното събрание от Министерския съвет. Експерти на Центъра за изследване на демокрацията взеха участие в отделни етапи от неговата подготовка.
Законът за търговския регистър (ЗТР) бе приет от Народното събрание на 24 март 2006 г. и трябваше да влезе в сила на 1 октомври същата година , т.е. непосредствено преди присъединяването на България към Европейския съюз. С неговото приемане в националното законодателство се въвеждат изискванията на Директива 68/151/ЕИО (Първа директива по дружествено право), изменена с Директива 2003/58/ЕО . Законът е съобразен с всички изменения в Търговския закон, включително измененията от месец август 2005 г. във връзка с Доклада на Европейската комисия за съответствие на българското дружествено право с европейските изисквания.
Междувременно, веднага след приемането на закона, с Указ № 100 на президента на Република България той бе върнат за ново обсъждане в Народното събрание. Наред с положителната оценка за радикалната реформа, в мотивите на президентското вето се съдържат възражения срещу редица разпоредби, които според президента „застрашават правната сигурност и възпрепятстват постигането на целите на закона”. Оспорените разпоредби се отнасят до:
1. Изискванията, въведени в чл. 20, ал. 1, на които трябва да отговаря длъжностното лице по регистрацията и по-конкретно това за не по-малко от 3-годишен юридически стаж;
2. Проверките, които извършва длъжностното лице по регистрацията по чл. 21, т. 1-8 и по-конкретно тази по т. 5, като непоставяща ясно изискване за проверка на законосъобразното осъществяване на заявеното за вписване обстоятелство (с позоваване на изискването за законосъобразност относно учредяването на капиталовите дружества, съдържащо се в чл. 10 от Директива 68/151/ЕИО, чл. 16 от Директива 78/855/ЕИО и чл. 14 от Директива 82/891/ЕИО) и негарантираща в достатъчна степен достоверността на вписванията в регистъра;
3. Процедурата за разглеждане на жалбите срещу отказите за вписване по реда на глава дванадесета „а” от ГПК („Бързо производство”), към която препраща чл. 25, ал. 4, като неясна и правно неадекватна;
4. Възможността, предвидена в чл. 26 заявителят да подаде ново заявление за вписване на същото обстоятелство и при неизвършване на исканото вписване в предвидения по чл. 19 срок, като противоречаща на принципите на закона за бърза и евтина регистрация и опростена и сигурна процедура;
5. Премахването на обнародването на някои обстоятелства и актове в „Държавен вестник” като източник на затруднения за гражданите и търговските субекти и като противоречащо на Директива 2003/58/ЕО относно оповестяването при капиталовите дружества.
Законът бе повторно приет от Народното събрание на 20 април 2006 г. като на възраженията, съдържащи се в президентското вето, бяха противопоставени следните аргументи:
По т. 1: Подобно е изискването в Закона за държавния служител и Единния класификатор за длъжностите в администрацията, според който за старши юрисконсулт изискването е за 3 години юридически стаж, както и в Закона за съдебната власт, според който за районен съдия се изисква 2-годишен стаж.
По т. 2: И при съдебната регистрация съдът установява наличието на подлежащото на вписване обстоятелство въз основа на представени от молителя документи. Нещо повече, възможността регистърният съд да поиска от молителя съгласно чл. 428 от ГПК декларация относно истинността на фактите, твърдени от него в охранителното производство, е предвидена като задължение за заявителя в чл. 13, ал. 5 ЗТР, а отсъствието на такава декларация е основание за постановяване на отказ съгласно чл. 21, т. 6. Приема се, че обхватът на проверката, уредена в чл. 21, по съществото си представлява предварителен административен контрол за законосъобразност относно подлежащите на вписване обстоятелства, който не нарушава, а съответства на цитираните от президента европейски изисквания.
По т. 3: Редът, по който следва да се разглеждат жалбите, е уреден в ЗТР, като е отчетена спецификата на регистърното производство спрямо исковите производства, които са предмет на Глава дванадесета „а” от ГПК, а препращането се отнася само за сроковете, в които производството по обжалването следва да приключи, но не и за реда.
По т. 4: В съответствие с принципа за бързина на регистърното производство на заявителя е предоставена възможност да подаде ново заявление, когато той прецени, че за него е по-целесъобразно да подаде ново заявление вместо да изчака да бъде постановен отказ.
По т. 5: ЗТР предвижда еквивалентно общодостъпно оповестяване, каквото се изисква в цитирания чл. 3, ал. 4 от Директива 2003/58/ЕО.
Наред с това, сред бизнес средите, юристите и в обществото все повече се налага мнението, че системата за оповестяване на регистрациите и вписваните обстоятелства чрез „Държавен вестник”, който излиза от печат едва два пъти седмично, вече не е в състояние да изпълнява своето предназначение. Все по-нарастващият обем от информация прави невъзможно както бързото и навременното обнародване, така и физическото проследяване на всички обявления в неофициалния раздел. Положението изглежда още по-обезкуражаващо, ако се налага обнародване на поправки на грешки и узнаването му.
Няколкократно поправян още преди внасянето и гласуването му в парламента, законът продължава да бъде оспорван или подлаган на съмнение в един или друг аспект. Наред с това забавеното приемане на подзаконовата уредба и липсата на готовност и осигуреност – техническа, административна и кадрова, включително от страна на Агенцията за вписванията, доведе до двукратно отлагане на влизането в сила на закона. След последното изменение на закона датата на влизането му в сила е 1 януари 2008 г. Междувременно се предприемат действия за внасяне на изменения в невлезлия в сила закон. Част от предложенията целят да се преодолеят някои очертаващи се проблеми, но има и опити за отстъпление от основни принципи и предимства на реформата.
Подзаконовата уредба, макар и със закъснение, в по-голямата си част е приета и включва:
- Наредба № 1 от 14.02.2007 г. за водене, съхраняване и достъп до търговския регистър;
- Наредба за реда и начина на осъществяване на достъп до търговския регистър по служебен път, с която се уреждат редът и начинът на осъществяване на достъп до търговския регистър по служебен път на държавните органи, органите на местното самоуправление и местната администрация и на лицата, осъществяващи публични функции (по смисъла на наредбата „лица, осъществяващи публични функции” са лица или сдружения на юридически или физически лица, организационно обособени въз основа на закон, на които със закон е възложена публична функция за трайно задоволяване на обществени интереси от национално значение);
- Нов раздел ІІа „Такси, събирани по Закона за търговския регистър” в Тарифата за държавните такси, събирани от Агенцията по вписванията.
С това са поставени основите на правно-институционалната среда за изграждане на модерна система за регистрация. Техническата и особено кадровата осигуреност на Агенцията по вписванията (Служба по регистрация към Главна дирекция „Търговски регистър и регистър БУЛСТАТ”), която ще води и съхранява търговския регистър, обаче все още не е достатъчна, а планираните промени в правната рамка не са извършени. Без това да се извърши качествено и в срока до влизане в сила на закона, новата система няма да може са заработи успешно и да разкрие своите предимства.
Успешното въвеждане на новия търговски регистър ще облекчи започването и извършването на търговска дейност в България, ще повиши сигурността на договарянето, ще разтовари съществено окръжните съдилища и ще сведе до минимум непрозрачните зони в регистърното производство. Освен това, електронизирането и централизирането на информацията ще позволи на България да участва в Европейския търговски регистър, в който понастоящем участват деветнадесет европейски държави, което би предоставило на страната допълнителни възможности за по-пълноценно и ефективно участие в европейския търговски оборот. По този начин България като държава членка на Европейския съюз ще може да отговори и на изискването на Първата директива по дружествено право на ЕС, предвиждаща задължително въвеждане на електронно регистриране до 1 януари 2007 г.
Мария Йорданова
Директор на Правната програма
на Центъра за изследване на демокрацията
| |
|
| |
|
CSD.bg |
|
|
|
 |
|
|
| ©
Center for the Study of Democracy. |
 |
|
The web page you are trying to reach is no longer updated and has been archived. To visit us, please click here. |
|
