| |
 |
 |
| Аутсорсинг на ИКТ услуги в българската публична администрация |
|
Явлението аутсорсинг навлиза все по-дълбоко в практиката на частните и публичните организации. В това отношение българската публична администрация не прави изключение и публикуваните в последните години шумни случаи на провали на ИКТ аутсорсинг (Национална здравно осигурителна каса, Централна избирателна комисия през 2001г. и др.) дават достатъчно основания за провеждането на задълбочено и системно изследване на същността на аутсорсинг, използваните практики и факторите, които водят до успех, респ. неуспех на този вид партньорство между публичния и частния сектор.
В проведеното между юни-септември 2003 изследване аутсорсинга се концептуализира като възлагане на осъществяването на ИКТ услуги необходими за организационната информационна система за изпълнение от външен на организацията доставчик. Подобно определение на аутсорсинга се използва от голям брой изследователи на управлението на информационни системи и публичната администрация и се различава от няколко много тесни смисъла на понятието: аутсорсинга като писане на програмен код от чуждестранен доставчик и аутсорсинга като пълно възлагане на организационната информационна система към външен изпълнител (Kakabadse and Kakabadse 2001, DiRomualdo 1998, Brunsson and Sahlin-Anderson 2000, Fitzgerald and Willcocks 1994, Quinn and Hilmer 1994, De Loof 1998). В контекста на аутсорсинг в изследването се дефинират и понятията за публична организация, информационна система, услуга и пр.
Изследването използва теоретичен модел за обясняване на явлението базиращ се на теориите за управленското решение и по специално на ограничената рационалност и теорията за принципала и агента(Gramatikov 2002, Cronk and John 1998, Lacity and Rudolph 1995, Fearl 1996). Двете направления обясняват вариацията в успешността на административното решение със степента и разпределението на информацията между страните по отношението. Някой от формулираните изследователски хипотези гласят, че информационната асиметрия и несигурност са фактори, които имат пряка връзка с вида на възлаганата ИКТ услуга, програмируемостта, измеримостта, продължителността и др. подобни характеристики на предмета на възлагането са пряко свързани с процеса на възлагането и имат отношение към степента на успешност.
С цел проверка на хипотезите беше събрана количествена и качествена информация чрез анкетиране и интервюиране на ИТ ръководители от администрациите на централните органи на изпълнителната власт в България. От 106 идентифицирани министерства, държавни агенции, държавни комисии, изпълнителни агенции и публични организации, създадени със закон или постановление. Бяха интервюирани представители на 84 организации или 79% от цялото множество. Валидността и възпоризводимостта на събраните данни беше осигурена чрез методи като предварителна проверка на използвания инструмент, дискутиране на операционализациите на концепциите с колеги, измерване на статистики като Алфата на Кронбах и пр.
Данните сочат, че аутсорсингът е по-скоро правило отколкото изключение в централната публична администрация. 84% от изследваните организации сочат, че ползват в една или друга степен външен изпълнител за предоставяне на ИКТ услуги. Интересно е че 100% от министерствата и държавните комисии съобщават за използване на аутсорсинг, при изпълнителните агенции и държавните агенции този процент респективно е 83 и 86, докато при органите, създадени със закон и постановление процентът е едва 68%. Качествените данни показват, че именно в последната категория най-често се съобщава за слабо развита информационна система и съответно липса на интерес от страна на организационното ръководство за развитие на ИКТ инфраструктура. Изводът, който може да се направи е че с нарастване ролята на технологиите в дейността на публичната администрация ще нараства и значението на възлагането към външни изпълнители.
Публичните организации в България използват външен източник за относително стандартен набор от услуги. 93% от използващите аутсорсинг заявяват, че ползват достъп до Интернет въз основа на договор с частен доставчик или по Националната мрежа на държавната администрация. Във втория случай Интернет достъпът представлява изключително интересен пример за аутсорсинг, при който една публична организация (администрацията на Министерски съвет) играе ролята на външен доставчик на услуги за ползващите организации. Втората най-често възлагана към външен изпълнител услуга е инсталирането и поддръжката на приложения – 83%, докато разработката на софтуер и ИТ обучението се аутсорсват от 77% от публичните организации, в които се използват външни изпълнители за ИКТ услуги и функции. В съответствие с теоретичните предположения и световната практика дейности като стратегическо планиране и системна интеграция са приоритет на ИТ отделите в публичните организации. Според ИТ мениджърите логиката за това е важността на тези функции и нежеланието им да губят капацитета и възможностите си в тези сфери.
Съществуват много изложения за ползите и риска от аутсорсинга. Мненията варират от описание на аутсорсинга като управленска практика, която може да реши всеки проблем, до асоциирането му със загуба на контрол и неизбежно покачване на цената. Като цяло българските ИТ мениджъри в публичната администрация възприемат аутсорсинга като перспективен модел за управление на ИКТ функцията, но в същото време съобщават и за рисковете от небрежно планиран и осъществен аутсорсинг. Като най-голям потенциал за аутсорсинга се очертава възможността за използване таланта на квалифицирани кадри, които публичните организации не могат да си позволят да наемат с ограничените си бюджети и негъвкави форми на наемане. По този начин аутсорсингът се явява рационален начин за използване труда на ИТ кадри извън организационните предели. Достъпът до нови технологии също така се смята за предимство на използването на външни доставчици на ИКТ услуги. Според публичните ИТ мениджъри доставчиците могат да си позволят тясна специализация в дадена област и инвестиция в свързаните с нея технологии и чрез аутсорсинга тези нови технологии могат да се приложат и в публичната администрация.
От гледна точка на организационното управление и мениджмънта на организационната система прави впечатление високата степен на съгласие с твърдението, че аутсорсинга на ИКТ услуги позволява на организациите да се съсредоточат по-добре върху основните си цели и задачи. Много от ИТ мениджърите в публичната администрация виждат като основна цел на отдела си целта на цялата организация – напр. осъществяване на контролни или регулативни функции в даден отрасъл, предоставяне на услуги за гражданите и бизнеса и т.н. Поради това и възлагането на ИТ услуги, които не се разглеждат като основни за организацията се разглежда като средство за концентриране върху целите на организацията. Т. напр. вместо да отделя време, усилия и бюджет за наемане на програмисти, осигуряване на необходимите условия за качествен продукт, тестване и въвеждане на продукта, ИТ ръководителите разглеждат аутсорсинга като стратегия за делегиране осъществяването на ИКТ услуги към външен изпълнител и съсредоточаване вниманието върху дейности като планиране, управление на доставчиците, следене на технологиите и пазара и съветване на ръководителите на организацията.
Интерес представлява факта, че според анкетираните аутсорсинга има по-скоро слаб потенциал за минимизиране на разходите за ИКТ услуги. В практиката и теорията на развитите страни именно ценовата ефективност на използването на външен източник на услуги поражда най-много спорове. Много ИТ ръководители от публични организации заявиха, че е спорно доколко аутсорсинга може да понижи ИТ разходите поради ниската цена на труда в България. Данните от интервютата сочат, че в случая става дума за дилема между високо качество и висока цена и съответно ниско заплащане за по-нискокачествени услуги.
Въпреки че много от ИТ ръководителите споделиха за негативен опит от управлението на външни доставчици, рисковете не бяха отчетливо изразени за разлика от потенциала. Най-сериозният проблем на използването на външен доставчик е опасността от изпадане в зависимост от даден изпълнител след като е сключен договора за възлагане. Забавянето в реализирането на услугите и нарастването на първоначално договорената цена са негативни сценарии за развитие на аутсорсинга, които следват от възможността за изпадане в зависимост. Интерес представлява голямата степен на несъгласие на въпроса дали в следствие на аутсорсинга се поставя под заплаха капацитета на организацията в областта на ИКТ. Очевидно все още ИТ ръководителите не виждат опасност от намаляване на знанията и уменията на ИТ кадрите в резултат на възлагане на дейности към външни изпълнители.
Комплексния характер на оценката на информационната система, анализа на състоянието и важността на ИТ услугите, преценка на разходите и ползите от вътрешно или изнесено осъществяване на тези услуги, планирането, осъществяването, контрола и оценката на процеса на аутсорсинг налагат възприемането на определени стратегии от ИТ ръководителите. Повечето от тях въз основа на опита си са изградили модели на поведение, насочени към минимизиране на рисковете от възлагането и постигане на оптимални резултати. На първо място се наблюдава споменатото вече запазване на контрола на считани за стратегически дейности като планиране и системна интеграция. При избора на услуги за възлагане голямо значение имат характеристики на самата услуга като степента и на измеримост, предвидимостта на търсенето и, динамиката в технологичното развитие на услугата. Колкото по-измерима и стандартна е една услуга, толкова по-лесно и предвидимо е нейното възлагане към външен изпълнител. Примерът с доставката на Интернет и уеб хостинга е показателен. Услуги като разработка на приложения и инсталиране и поддръжка на приложения от своя страна са силно неструктурирани и дават възможност за шиканиране от страна на изпълнителя въз основа на информационната асиметрия, която има в своя полза. Желанието за минимизиране на несигурността в отношенията с изпълнителя личи и от предпочитанията на ИТ мениджърите към детайлизирани и силно конкретни задания при обществените поръчки.
Една от стратегиите за минимизиране на риска от аутсорсинг е използването на повече от един доставчик на услуги – 70% от възлагащите организации имат между 2 и 5 доставчика, 17% имат между 6 и 10 и само 4% (n=3) имат над 10 доставчика. Интересно е че в 8% (n=6) има само един доставчик ИКТ услуги. От тези 6 организации 5 имат еднакъв профил – малки публични организации със слабо развити ИС. Изключението пък е едно от най-големите министерства с подчинените му второстепенни разпоредители с бюджетни средства. Към този единствен доставчик са прехвърлени почти всички оперативни ИКТ услуги. По мнението на ИТ ръководителя в тази организация такъв вариант на възлагане към един доставчик е начин за оптимално съотношение между качество на услугите и платената за тях цена.
В пълния си текст изследването прави задълбочен анализ на взаимодействието на факторите, които влияят върху успешността на възлагането и въз основа на тази информация предлага рамка на административното решение при възлагане на публични ИКТ услуги. Рамката цели да подпомогне ИТ ръководителите и други ръководни кадри в публичните организации при определяне на организационна стратегия в различните фази на използване на външен доставчик на ИКТ услуги с цел постигане на възможно най-високо ниво на ефективност и ефикасност при разходване на обществените средства.
Мартин Граматиков
Софийски университет “Св. Климент Охридски”, Катедра Публична администрация
|
|
|
|
Търсене
