ИНСТИТУЦИЯТА "НАРОДЕН ЗАЩИТНИК" (ОМБУДСМАН)

Обосновка и предложение за законопроект

Демократичните европейски държави отдават все по-голямо значение на извънсъдебните средства за спазване на правата на човека, допълващи или съпътстващи по-скъпата и по-бавната съдебна, административната и другите действащи форми на защита. Сред тях с по-дълга или по-кратка традиция в отделните държави се откроява институцията омбудсман.

Основната функция и предназначение на омбудсмана и на сходните на него институции е да наблюдава административната дейност в държавата и да бъде възпиращ фактор срещу злоупотреби с властта, срещу корупция и произвол, накърняващи правата на човека , да помага за възстановяване на накърнени от държавата или нейни служители права на частни лица и да създава атмосфера на зачитане на правата на човека и автономността на обществото. В редица страни институцията на омбудсмана се е утвърдила като част от механизма за свободно и гарантирано упражняване на човешките права.

Виждането в полза на въвеждане на институцията Народен защитник (омбудсман) в България е съобразено преди всичко със съществуващите в страната потребности и обществени нагласи, политически и конституционноправни реалности. То се основава също така и на сравнителното изследване и осмисляне на чуждия опит. Макар че най-добрият вариант за създаването на такава инситуция в България, разполагаща с необходимия авторитет и предпоставки за ефективност, би бил чрез конституционноправното й закрепване, са налага мнението че на настоящия етап една процедура по изменение на Конституцията би означавала изключително голям разход на време и усилия за дебати върху една все още непозната и непопулярна в страната фигура и липсваща традиция. Предвид това, предложението е институцията да бъде създадена със специален закон. В подкрепа на това становище са следните аргументи:

създаването на омбудсман в европейските страни, както показва досегашната практика, става или чрез закон или по конституционен път, като няма пречка/ примерът с Полша/ една институция, създадена със специален закон, впоследствие да се конституционализира;

институцията омбудсман според предлаганото виждане не е орган с властнически компетенции и с нейното въвеждане няма да се засегне принципа на разделение на властите, поради което не е наложително,съгласно основните начала на българската Конституция / чл.1, ал.2/, да бъде предвидена в нея;

основните принципи на специалния закон за въвеждане на омбудсман имат опора в основните конституционни принципи и начала - правата на личността, нейното достойноство и сигурност, въздигнати във върховен принцип / Преамбюла/, принципа на правовата държава, управлявана според Конституцията и законите на страната и задължена да гарантира живота, достойнството на правата на лиёността и да създава условия за свободно развитие на човека и гражданското общество/ чл.4/, принципа на свободното пазарно стопанство, основаващ се на изискването законът да създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност/ чл.19, ал.1 и 2/;

При такъв подход, на детайлна законодатела уредба подлежат целите, сферата на действие, статусът, правомощията, функциите , процедурите и организацията на работа на институцията като при това се отдели и специално внимание на взаимоотношенията с конституционните органи, осъществяващи държавната власт. Бъдещият закон следва да бъде съобразен както с Конституцията, така и с действащото законодателство, за да се осигури максимално широко и ефективно легално поле за възложената й дейност.

Предлаганият вариант на законопроект предвижда въвеждане на институцията "омбудсман", наименован "народен защитник", с общи компетенциии, и съчетава класическия модел на омбудсман от скнадинавски тип, обогатен с нововъдения от съвременните му варианти, осъществени в европейските страни, както и с виждания за необходими и възможни специфики на институцията в българските условия. Той обхваща следните основни положения:

ОСНОВНО ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕ, СФЕРА И ПРЕДМЕТ НА ДЕЙНОСТ

Създаването на институцията Народен защитник (омбудсман) цели създаването на нов вид гаранция за спазването на основните права и свободи на гражданите и техните организации, наред със съществуващите механизми за защита : традиционните парламентарни механизми /и преди всичко парламентарните комисии/, конституционното правосъдие, съдебния и административния контрол, медиите, неправителствените организации на гражданите. Замисълът за формирането на тази нова институция дава отговор на неизбежния въпрос за причините, които я налагат, за съотношението и разграниёението й със съществуващите механизми.

В съвременния свят все повече нараства влиянието и сферата на действие на администрацията на всички равнища на осъществяване на държавната власт. Все повече органи на централното и местното управление с действията и актовете си, забележимо или не, ежедневно засягат частните лица - физически и юридически. Съществуващите механизми не винаги са в състояние да осигурят бърза, навременна, ефикасна и леснодостъпна защита на засегнатите от всевластието на администрацията. От тук и необходимостта от нов механизъм, който не дублира функциите на съществуващите, а може да действа паралелно с тях, да допълва тяхната дейност, да инициира пряко или индиректно тяхната намеса, а в определени случаи - и да бъде тяхна алтернатива.

Основното предназначение на институцията Народен защитнек (омбудсман) ще бъде да гарантира по-ефективно правата и свободите на частноправните субекти като при тяхното накърняване в една или друга степен от действието на публиёните власти предлага вземането на мерки за преустановяване на накърняването на права, за възстановяване на приёинени щети, както и за създаване на условия за безпрепятствено и ефикасно осъществяване на правата и свободите. Омбудсманът ще изпълнява своето основно предназначение като наблюдава управлението на обществените процеси и следи за дейността на органите на публичната власт.

Основното предназначение предопределя предмета и сферата на действие на институцията. Най-общо сферата на действие се очертава от пресечните точки на държавата и гражданското общество. В предмета на дейност попадат всички онези случаи, в които са нарушени границите между публиёно и частно, присъщи на правовата държава, или казано с други думи, когато органите на публичната власт или недържавни институции, на които е възложено осъществяването на публични функции, при осъществяваните от тях дейности и услуги нарушават законодателно закрепени и междунордно признати частни права и свободи или не създават необходимите условия за тяхното свободно упражняване.

Става дума, следователно, за наблюдение и своеобразен контрол върху една твърде широка сфера, обхващаща управлението на обществото като цяло - 1. осъществяването на изпълнителната власт или администрацията в тесен смисъл, 2. организацията и управлението на администрацията на съдебната власт и 3. всяко осъществяване на публична дейност.

По обясними причини, от сферата и предмета на действие на Народния защитник (омбудсмана) следва да се изключат определени институции и отношения между публичната и частната сфера:

На първо място, това са висшите държавни органи - Народното събрание, президента, Конституционния съд и органите на съдебната власт. Достатъчно основание за изключването на първите два органа представлява тяхната непосредствена демократична легитимация. Относно Конституциониня съд основанията произтичат от статуса му на независим, висш конституционен орган, поставен функционално и организационно извън трите власти, и от ролята му на пазител на конституционноправния консенсус, призван да защитава Конституцията и да балансира при упражняването на държавната власт от органите, поставени на “върха” на трите власти. Конституционноправният принцип за независимост на съдебната власт налага изключването на органите, които я формират, при осъществяваните от тях конституционно отредени функции.

На второ място, това са дейностите, свързани с осъществяването на съдебната власт от съда, прокуратурата и следствието, както и с националната сигурност и външната политика на страната.

СТАТУС

Личностна институция

Независимо от наименованието, което може да се приеме - омбудсман, парламентарен пълномощник, комисар за граждански права, народен адвокат, народен защитник, посредник и т.н., това е винаги личностна институция. Както показва чуждата практика, броят на лицата, осъществяващи функцията може да бъде различен с възможно разпределение на функциите между тях по различни критерии - например, с общи или специални компетенции, сфера на дейност на национално и/ или местно равнище и т.н..

За България, в етапа на създаване на утвърждаване на институцията, би било удачно това да е едно лице, което отговаря на определени задължителни изисквания - българско гражданство, пълна политическа необвързаност, високи професионални постижения, навършена определена възраст и съответна горна възрастова граница, познания в областта на националното, международното и европейското право, висше образование, несъвместимост с изпълнението на каквато и да е държавна служба или обществена функция през времетраенето на мандата. Желателно е това да е лице, което разполага с доверието на широки обществени кръгове и има качества, които ще му позволят да спечели и да разширява това доверие - висок граждански морал, ангажираност с идеите на хуманизма, демокрацията и справедливостта.

Парламентарна институция омбудсман

Успешното изпълнение на задачите, които стоят пред институцията и авторитетът, от който тя безспорно се нуждае, предполагат правомощията й да произтичат пряко от върховния орган на народно представителство. Такава е и по-често срещаната практика в страните с действащи институции на омбудсман. Логично е и в България като парламентарна република изборът да се осъществява пряко от Парламента, в съответствие с неговото правомощие да избира ръководителите на институции, определени със закон/ чл.84, т.8, Конституцията на РБ/.

Във връзка с парламентарния си произход народният защитник ще се отчита пред Народното събрание веднъж годишно, което би създало висока степен на публичност и прозрачност на дейността му и резултатите от нея. Този ефект ще рефлектира положително и върху всички онези институции на публичната власт, които не зачитат в достатъчна степен правата и свободите на частноправните субекти.

За да се осигури по-голяма отговорност при поставяне на кандидатурите и възможност за избор между няколко, отговарящи на всички изисквания , кандидатури да се предвижда предложение за избор на народен защитник да имат право да правят президентът, Висшият съдебен съвет и председателят на Конституционния съд, както и определен брой, граждани.

Предложението е правителството /съответно министър-председателят/ да не е сред кръга на конституционните органи, разполагащи с право на предложение за омбудсман , тъй като в условията на парламентарното управление то разполага с подкрепата и доверието на мнозинството в Парламента, което така или иначе ще има решаващата дума при гласуването на направените предложения и окончателния избор.

Посоченият вариант за предлагане на кандидатури за народен защитник би спомогнал да се смекчи политизирането на парламентарния дебат и на самия избор, както и да се избегне превръщането на еднапарламентарна по замисъла си институция в правителствена. Същевременно, с него се цели създаването на условия за издигане на конкурентноспособни кандидатури , за селективност и алтерантивност на избора, за рекрутиране на по-добрата кандидатура.

Избор и мандат

Изборът на на народен защитникт Народното събрание следва да е пряк и доколкото в действащата Конституция няма друга възможност - с обикновено мнозинство. Ако институцията се утвърди и оправдае надеждите, които й се възлагат, би могло да се мисли за конституционни промени, включително и за въвеждане на квалифицирано мнозинство за избора, респ. за отзоваването на омбудсмана. Защото на колкото по-широк консенсус между парламентарно представените обществено-поличитески сили се опира тази институция, толкова по-големи са гаранциите за независимостта й от отделни институции или кръгове, за доверието към нея и за ефективното изпълнение на възложените й функции.

Народният защитник следва да има определен мандат, който с оглед на гарантиране на неговата независимост е асинхронен, т.е. да съвпада с този на избиращия го орган. Броят на мандатите е ограничен до до два .

За демократичния характер на институцията и като гаранция за добросъвестното осъществяване в пълен обем на предвидените й правомощия се предвижда възможност за отзоваване на народния защитник по реда, по който той се избира.

Предвидени са други основания за предсрочно прекратвяане на пълномощията на омбудсмана извън случая на отзоваване по аналогичен начин с тези за прекратяване на депутатския мандат, изброени в чл.72, ал.1 от Конституцията, а именно: подаване на оставка, влизане в сила на присъда, с която е наложено наказание лишаване от свобода за умишлено престъпление от общ характер, или когато изпълнението на наказанието лишаване от свобода не е отложено, установяване на неизбираемост или несъвместимост и смърт.

Независимост и имунитет

При осъществяване на своите основни функции народният защитник следва да се подчинява само на Конституцията, законите, международните договори и споразумения и да се ръководи от собствената си съвест и морал. За тази цел е необходимо законодателно да се гарантират неговата автономност при изпълнение на възложените му функции и пълната му независимост от каквито и да са органи и указания .

Едно от условията за гарантиране на независимостта на институцията е , на лицето, което я олицетворява, да бъде предоставен имунитет, приравнен на имунитета на народните представители.

5.Бюджет и организация на дейността. Административна служба на народния защитник

Бюджетът на институцията следва да се определя от Народното събрание по два начина - или като част от бюджета на самото Народно събрание, или като самостоятелна част от държавния бюджет. Във всички случаи органите на изпълнителната власт - Министерски съвет и Министерство на финансите, не бива да имат компетентности в процеса на съставяне, изпълнение и отитане на бюджета на омбудсмана. Предложението е въпросът да се реши по начин, сходен със самостоятелността на бюджета на съдебната власт/ вж по-подр. Решение N18 от 16.12.1993 г. по конст.дело N19/93 на Конституционния съд на РБългария, Държавен вестник, бр.1/94/. Решението трябва да дава възможност за осъществяване на основните фукции на омбудсмана, да не го поставя “на колене” , нито в каквато и да е зависимост от други фактори. Няма място за опасения от злоупотреби, тъй като дейността на омбудсмана е публична по всяко време, а годишният му отчет пред Парламента ще включва и раздел за направените разходи.

В своята дейност народният защитник ще се подпомага от секретари и административна служба. Народният защитник ще приема вътрешни правила за работа на своята канцелария, ще назначава и уволнява служителите в нея, ще определя правомощията и възнагражденията им. Неговото възнаграждение може да се приравни на възнаграждението на съдия от Конституционния съд.

ПРАВОМОЩИЯ, ОСНОВНИ ПРИНЦИПИ И ПРОЦЕДУРИ В ОСЪЩЕСТВЯВАНЕ НА ДЕЙНОСТТА НАНАРОДНИЯ ЗАЩИТНИК

Народният защитник трябва да разполага с определени правомощия, за да може успешно да осъществява основното си предназначение и задачите, които са му възложени. Тези правомощия до голяма степен се предопределят от ситуирането му извън системата на органите на държавна власт, от посредническата му роля между държавата и обществото като пазител и гарант на частни права и свободи.

Видове правомощия

Най-общо правомощията на народния защитник са:

да разглежда молби, отправени до него в каквато и да е форма от частноправни субекти - граждани и юридически лица, независимо дали са местни или и чуждестранни, както и лица без гражданство;

да извършва разследване и да прави проверки, когато е сезиран с конкретен случай;

да отправя предложения и препоръки до всички наблюдавани институции, осъществяващи публична власт или функция, за зачитане на правата и свободите, за отстраняване на последиците от накърняване на определени права и свободи, както и на причините, довели до това, независимо дали действа по молба или по своя инициатива;

да отправя препоръки и съвети и до подателите на молби;

да посредничи между публично- и частноправните субекти за преодоляване на допуснатите посегателства върху частни права и свободи, да примирява техните позиции;

да иска и да получава навременна, пълна и точна информация от всички наблюдавани от него институции;

да има и пряк достъп до наблюдаваните институции, включително да присъства на техни заседания , обсъждания и други форуми;

да изразява мнения и да ги прави публично достояние по случаите, с които е сезиран или по въпроси, по които прави обобщения и изводи по совя преценка;

да уведомява органите на прокуратурата, когато в резултат на своите наблюдения и проверки установи, че има данни за извършено престъпление;

да подготвя и внася ежегодно в Народното събрание доклад;

да подготвя и специални отчети ако това се налага , както и да информира Парламента инцидентно за особено тежки случаи на незачитане и накърняване на права;

Необходимо е да се има предвид, че правото на народния защитник на информация и на достъп до съответната документация и институции е във връзка с извършваните от него проверки и естествено на това право кореспондира задължението на наблюдаваните институции да предоставят исканата информация и да осигуряват желания достъп. Никой да не може под претекст за държавна , служебна или търговска тайна, да възпрепятства дейността на народния защитник. Същевременно той е длъжен да пази и да не разгласява тайни, станали му известни или поверени му при или по повод на осъществяване на неговите правомощия.

Във връзка с очертаното отграничаване на сферата на дейност на народния защитник следва да се обърне още веднъж внимание на това, че омбудсманът не може да прави предложения , препоръки и да изказва мнения по същество относно актовете, нито да се намесва по какъвто и да е начин в работата на органите на съдебната власт при осъществяваните от тях правораздавателни функции. Той няма право на законодателна инициатива, нито право да сезира Конституционния съд.

Основни принципи в дейността на народния защитник

В своята дейност народният защитник следва да се ръководи от принципи, предопределени от възприетото виждане за неговото правно положение, мястото му извън системата на органите на държавна власт и от кръга на предоставените му правомощия. При формулирането им следва изрично да се подчертае, че народният защитник е преди всичко изразител и защитник на обществените нагласи и настроения по повод на осъществяването на публичната власт и функции. Във връзка с това неговите правомощия не конкурират с правомощията на конституционните органи. Народният защитник не разполага с техните средства за въздействие и принуда. Той не осъществява защита в юридически смисъл, нито контрол за законосъобразност и целесъобразност. Неговите механизми за въздействие са непосредствено в сферата на морала, авторитета и публичността. Формулирани са няколко основни принципа :

принцип за преценка дали всички наблюдавани институции осъществяват своята дейност в съответствие с изискванията за справедливо и ефективно управление;

принцип за преценка какви действия да предприеме като се ръководи от изискванията на правовата държава, собствената си съвест и разбиране за справедливост;

принцип за партийно-политическа и институционална независимост при осъществяване на неговите правомощия..

Оплаквания и сигнали. Процедура

Народният защитник трябва да осъществява своите правомощия по изключително облекчени и неформални процедури. Във връзка с това не се предвижда някаква специална форма и не се изискват задължителни реквизити на оплакванията и сигналите, отправяни до народния защитник. Единственото изискване трябва да бъде те да съдържат информация за подателя , нарушението и нарушителя.

Наред със свободната писмена форма се допуска и устно отправяне на молби, при условие, че те са протоколирани по начин, по който е безспорна идентификацията на подателя. Възприемането на този подход ще направи институцията на народния защитник лесно достъпна и открита за всички, чиито права са накърнени, при това независимо от всякакви други процедури и пътища за защита, които могат да се предприемат или извършват паралелно. За това допринася и обстоятелството, че подаването на оплаквания и сигнали, както и цялата процедура по разглеждането им ще са безплатни за подателя.

За да се предотврати затрупването на институциятата с искания, удовлетворяването на които излиза извън кръга на правомощията й / което може да се очаква предвид на бавните и скъпи процедури за защита в страната, наличието на множество неразрешени съдебни спорове, заплетени правни казуси и т.н./, е необходимо в закона категорично да се запише, че народният защитник не може да води дела от името на лицата, които го сезират, не може да ги представлява пред съд или друга институция / т.е. че не осъществява защита в тесен правен смисъл/, че не може да сезира Конституционния съд /но може да се обръща към органите, които могат да го сезират/, че няма законодателна инициатива и т.н. Наред с това се предлага въвеждане на “давност” за случаите , за които лицата се обръщат към народния защитник - например, последният да е обвързан с разглеждането само на такива, извършени една или най-много две години преди датата на подаване на оплакването или сигнала, а за останалите, да има право на преценка.

След постъпване на оплакване или сигнал по някой от гореописаните начини народният защитник следва в определен срок да отговори на подателя дали го приема или не, без да е необходимо да мотивира отговора си. Независимо от това какъв е и в каква форма е, отговорът трябва да е задължителен! Няма да има забрана за повторно или последващо сезиране, ако молбата не е приета. Народният защитник трябва да има право на преценка относно приемливостта на жалбата или сигнала не само към момента на постъпването му, но и впоследствие - във всеки едни момент в хода на проверката.

При приемане на оплакването или сигнала в рамките на правомощията си народният защитник, подпомаган от своите секретари и административна служба, следва да предприеме необходимите действия за събиране на информация, вкл. проверки на документи, пряко наблюдение на дейността на съответните институцши, анкети и др. В случай, че констатира извършването на действия или бездействия, с които са накърнени правата и свободите на подателя или се възпрепятства тяхното осъществяване/ а когато действа по своя инициатива и стига до изводи и обобщения за права и свободи на частни лица изобщо/, той може да отправя своите препоръки и предложения до съответните институции.

За институциите, до които се отправят препоръки и предложения, се предвижда задължение в определен срок да заявят дали приемат или не отправените препоръки и предложения, както и да уведомят омбудсмана за мерките, които са предприели или възнамеряват да предприемат и кога.

4.годишен доклад пред Народното събрание

Докладът се представя на Парламента до 31 март на следващата година. Той трябва да съдържа задължително най-малко следните части:

информация за разрешените случаи

информация за случаите, в които намесата на омбудсмана е била неуспешна и причините за това

обща информация за подадените молби, по които проверките не са приключили

информация за отправените предложения и препоръки, взети или не предвид

отчет за разходите

Предвижда се резюме на доклада да се публикува в Държавен вестник, а целият текст да е на разположение на всички, които се интересуват в службата на народния защитник. Докладът има изключително важна роля за публичността на действията на народния защитник, но и на всички онези институции, които не зачитат, инцидентно или системно накърняват права на частноправни субекти, които вземат или не вземат предвид препоръките на омбудсмана, които го информират или не за взетите мерки. Информацията за успешно разрешените случаи може да служи и като модел за уреждане на сходни случаи.

Възможнто и полезно би било народният защитник в рамките на своите компетенции и бюджет да издава бюлетин, в който периодично да се огласява информация за неговата дейност, както и за дейността на сродни институции в други страни.

х х х

В заключение, законопроектът, разработен от експерти на Центъра за изследване на демокрацията се основава на очакването, че въвеждането на институцията "народен защитник" ще окаже положително влияние не само за разрешаване на индивидуални случаи. Наред с това, успешното развитие на тази институция би могло да я превърне във важен фактор за еволюцията на общите принципи и правилата, ръководещи функционирането на администрацията и поведението на държавните служители. От своя страна резултатната и качествена работа на народния защитник би повишила неговия авторитет, той би спечелил доверието и уважението на обществото.