Введение
В процессе становления современных конституционных государств, который начался в ХІХ веке и который продолжается и по сей день, появляется необходимость в создании эффективных контрольных и правозащитных механизмов, которые гарантировали бы адекватное осуществление прав и основных свобод человека, провозглашенных как высшая ценность. Этот процесс сопровождается развитием и постепенным расширением охвата судебной защиты прав человека, включая судебный контроль за актами администрации, a также развитием механизмов парламентского контроля и защиты, административного контроля, а в более новом времени – и внепарламентского контроля за конституционностью, разных форм гражданского контроля и т.д.
В современном мире, однако, при осуществлении государственной власти все больше возрастает влияние и сфера действия администрации на всех уровнях. Все большее число органов центрального и местного управления своими действиями каждый день ущемляет права частных лиц – физических и юридических. Существующие механизмы не всегда в состоянии обеспечить быструю, своевременную, эффективную и легко доступную защиту пострадавших от всевластия администрации, от действия или бездействия публичных властей. Этим и объясняется ориентация на новые, нетрадиционные механизмы, которые не дублируют функции существующих, а могут действовать паралельно с ними, дополнять их деятельность, инициировать прямо или косвенно их вмешательство, а в определенных случаях – и быть их альтернативой.
Среди этих механизмов особо важное место занимает институт “омбудсмена” (со шведского языка – посланец, посредник, лицо, которому направляются жалобы и просьбы). Возникший более двух веков тому назад в Швеции и утвердившийся сначала в скандинавских странах, сегодня он введен или в процессе введения почти во всех европейских государствах, а постепенно – и во всем мире. По самым новым данным подобный институт функционирует уже в более 125 государствах мира.
Утверждение института типа омбудсмена имеет особое значение для государств, осуществляющих переход от авторитарной формы правления к демократии в конце ХХ-го и начале ХХI-го века, определяемых как новые или возникающие демократии. В этих странах отсутствие установившейся традиции в достаточной степени, невыясненная структура и задачи органов, занятых осуществлением законности и общественного порядка, а также и экономические процессы переструктурирования собственности в условиях непрозрачного, замкнутого и безотчетного управления, ведут к неэффективности и усиленной коррупции в администрации. В большинстве посткоммунистических странах – из Центральной и Восточной Европы, а также и в ряде бывших советских республик, институт омбудсмена создается впервые в период перехода к демократии и уже широко распространен. Он возникает в результате сильной необходимости механизмов, которые привели бы к упреплению все еще хрупкой политической демократии и модернизированию и улучшению работы администрации как важного элемента установления правового государства. Так, стремление к осуществлению прав и свобод человека сочетается с острой необходимостью утверждения демократичного и прозрачного управления.
Этот процесс может быть в серьозной степени укреплен введением институтов типа омбудсмена. Конкретная форма института в отделных посткомунистических государствах зависит в большой степени от их политической истории, при том чем больше эта история была травмирующей, тем больше основной акцент в функции омбудсмена поставлен на защиту прав человека против их нарушения со стороны государственной администрации.
1. Общие характеристики национальных институтов парламентского омбудсмена в развитых и в новых демократиях
Национальный институт омбудсмена, независимо от специфики в отдельных государствах, раскрывает ряд общих характеристик и схожих элементов, относящихся к его основному предназначению, к статусу (правовому положению), правомочиям и принципам действия.
1.1. Общее предназначение института
Сходства в этой сфере обусловлены некоторыми общими явлениями, связанными с нарушениями прав человека и с плохим административным обслужванием как в развитых, так и в новых демократиях.
Омбудсмен – эго институт, который содействует осуществлению и гарантированию прав и свобод человека, а часто и прав и интересов юридических лиц, предлагая меры для восстановления нарушенных действиями учреждений прав, для создания условий их беспрепятственного осуществления и для прекращения нарушений. В поле их деятельности подпадают все те случаи, в которых органы публичной администрации, а в некоторых случаях и негосударственные учреждения, на которых возложены публичные функции, при осуществлении их деятельности и услуг нарушают законодательно закрепленные и международно-признанные права и свободы человека или не создают необходимые условия для их свободного осуществления.
Омбудсмен вносит вклад в усовершенствование публичной администрации, осуществляя наблюдение и своеобразный контроль ее деятельности. Известно, что администрация с ее развернутой структурой в разной форме должна служить гражданам чтобы они могли осуществлять свои конституционные и законные права. С другой стороны, работа администрации как правило недостаточно открыта публике. Решения по тому или другому поставленному гражданами вопросу чаще зависят от одного единственного должностного лица. Эта специфика административной деятельности создает благоприятные предпосылки для коррупции, явление, которое как западного, так и восточного. Осуществляя проверки по поводу жалоб и сигналов граждан, а также по своей инициативе, омбудсмен содействует устранению неправомерных или несправедливых действий администрации, служит дополнительным инструментом ее внешнего контроля и может быть важным фактором воздействия на администрацию в целях ее реформирования.
Исключения в этой сфере продиктованы главным образом историческими традициями. Так, например, при самом создании института овбдудсмена в Швеции он осуществляет надзор за соблюдением закона со стороны не только государственных служащих, но и судей и благодаря предоставленного ему права поддерживать обвинения в рамках судебного процесса против тех, кто путем насилия, личного облагодетельствования или другими противозаконными действиями перешагнули свои служебные обьязаности. В результате самых новых конституционных и законодательных изменений института омбудсмена в самой Швеции, от начального сильного контроля за судебной властью остался только надзор за соблюдением правил процедуры и сроков закона. Омбудсмен в Финляндии, который создан по модели Швеции, также осуществляет подобный контроль за судебной властью.
Поскольку немалая часть новоучрежденных омбудсменов в посткоммунистических странах созданны согласно скандинавской модели, а также под влиянием более новых западноевропейских моделей, интерес представляет “отзвук” от осуществления контроля за судебными институциями. Омбудсмен в Словении, например, не имеет права контролировать судей и суды, но обязан вмешиваться в случаях неправомерного замедления процесса и при очевидном злоупотреблении властью. В современной практике преобладает принцип, что омбудсмен не имеет права на контроль независимой судебной власти. В одной или другой форме, однако, допускается контроль над судебной администрацией.
1.2. Статус (правовое положение) омбудсмена
Омбудсмен – это личностный институт. Независимо от названия, которое употребляется – омбудсмен, полномочный парламентарии, комиссар по гражданским правам, народный адвокат, гражданский защитник, посредник и т. д., независимо от числа лиц, омбдсмен всегда являетстя личностным институтом. Это его основное отличие от всех остальных правозащитных механизмов. Поэтому необходимо чтобы лицо, которое выполняет функцию омбудсмена, не только отвечало определенным требованиям, но и пользовалось доверием широких кругов общества и обладало качествами, которые позволяли бы ему сохранять и расширять это доверие. Эти качества должны включать высокую гражданскую мораль, сопричастность к идеям гуманизма, демократии и справедливости.
Националный омбудсмен, за небольшими исключениями (например, во Франции, где институт основан при президенте), это выборный институт парламентского происхождения. Успешное выполнение задач, которые стоят перед институтом, и авторитет, в котором он бесспорно нуждается, предполагают что его правомочия должны проистекть прямо от верховного органа народного представительства. Таким способом обеспечивается, хотя и косвенным образом, представительная основа института, который находит поддержки в гражданском обществе. Отсюда происходит и продолжающаяся дискуссия о том, является ли этот институт чисто государственным, или он общественный или имеет смешанный характер.
Мандатность – это универсальный принцип выборного института парламентского омбудсмена. В разных решениях о сроке мандата налицо общая тенденция, чтобы этот мандат не совпадал с мандатом парламента. С другой стороны, в сочетании с возможностью перевыбора и досрочного прекращения мандата омбудсмена при определенных условиях создаются предпосылки “отделения” института от возможного нажима со стороны конкретного в даном моменте парламентского большинства.
1.3.Основные полномочия и средства воздействия
Основные полномочия омбудсмена в большой степени определяются его местонахождением вне системы органов государственной власти, его роли хранителя и гаранта личностных прав и свобод и нередко – его роли посредника между государством и обществом. В одном или другом варианте он уполномочен:
Рассматривать жалобы, отправленные в его адрес в любой форме со стороны частных лиц – гражданами, независимо от того кто они – местные граждане или иностранцы или лица без гражданства (в некоторых законодательствах – и юридическими лицами);
Осуществлять расследование и проверки, при его уведомлении о конкретном случае, как и по его собственной инициативе;
Делать предложения и рекомендации всем учреждениям, которые осуществляют публичную власть или функцию, которые он наблюдает, относительно соблюдения прав и свобод, для устранения последствий ущемления определенных прав и свобод, а также и причин, которые привели к этому;
Осуществлять посредничество между учреждениями, осуществляющими публичную власть, и затронутыми лицами для преодоления допущенных посягательств на права и свободы, примирять их позиции;
Требовать и получать своевременную, полную и точную информацию от всех наблюдаемых им учреждений;
Иметь прямой доступ к наблюдаемым им учреждениям, включая и присутствие на их заседаниях, обсуждениях и на других форумах;
Выражать мнения и делать их публичным достоянием по случаям, по которым он уведомлен, или по своему усмотрению;
Уведомлять компетентные органы и прежде всего – органы прокуратуры, когда в результате своих наблюдений и проверок он установит, что есть данные о совершенном преступлении;
Ежегодно подготавливать и вносить в Парламент доклад;
Подготавливать специальные отчеты, в случае необходимости, а также информировать Парламент об особо тяжелых случаях несоблюдения и ущемления прав.
Как правило, омбудсмен осуществляет свои полномочия паралельно с другими правозащитными механизмами. Исключения существуют прежде всего в связи с судебной защитой. В некоторых государствах (в Греции, Финляндии, Македонии, Литве и др.) законодательство не допускает вмешательства омбудсмена, если есть нерешенный (“висящий”) судебный процес. В других – в Венгрии, например, необходимо чтобы были исчерпаны все возможности административного обжалования, а в Австрии и в Нидерландах – все другие способы защиты, включая судебную.
По отношению к средствам воздействие всегда нарицо обстоятельство, что омбудсмен не обладает властными полномочиями – его методы и средства воздействия основываются на морали, авторитете и публичности. При установленных нарушениях прав человека и отклонениях от нормативных распоряжений самые часто использованные средства воздействия – это рекомендации учреждениям, публичное объявление имеющих место нарушений и посреднические действия между гражданами и администрацией, с целью нахождения взаимоприемлемого решения. В качестве отклонения от этого правила омбудсмен в праве налагать санкции – например, штраф до 1 000 (тысячи) крон в Швеции, или инициировать применение административных наказаний со стороны суда (в Болгарии – в случаях воспрепятствования выполнения его служебных обязаностей).
1.4. Принципы организации и деятельности омбудсмена
Общее в принципах организации и деятельности омбудсмена проистекает из общих целей, задач и основных полномочий, но оно связяно и с принципами организации и деятельности современного демократического государства.
Принцип отчетности воплощается в разных формах: годовые отчеты о деятельности института перед парламентом (в некоторых государствах этот отчет вносится предварительно в специализованную парламентскую комиссию), обобщенные информации по некоторым важным заключениям омбудсмена, возможности проведения парламентской дискусии, публичное оповещение, по существу – отчетность перед обществом и т.д. Нормативное устройство в странах с более продолжительным и богатым опытом института омбудсмена содержит и ряд дополнительных требований к годовым отчетам – необходимость обобщенного анализа самых массовых нарушений, формулирования предложений об изменениях в законодательстве и др.
Принцип независимости института обязятелен для осуществления его предназначения. Этот принцип обеспечивает возможность омбудсмену осуществлять свои расследования и заключения с достаточной степенью объективности и беспристрастности, без каких-либо внешних влияний и нажима. Для этой цели необходимо законодательно гарантировать его самостоятельность при выполнении возложенных на него функций и полную его независимость от каких-либо органов и указаний. Нормативное устройство в этом отношении разнообразно: оно может включать особые требования для занятия должности, включая несовместимость с другой должностью в государственных учреждениях или торгововых обществах, запрет на членство в политических партиях и профсоюзных организацих, и варианты выбора и освобождения от должности квалифицираванным большинством с небольшими исключениями (в Болгарии достаточно обыкновенного большинства, которое, как показал первый неудачный выбор, неизбежно ведет к политизированию выбора) и т.д. Другое условие гарантии независимости института – это предоставление самостоятельного и достаточного бюджета, а также обеспечение подходящими административными и материально-техническими условиями для работы.
Принцип публичности в работе института омбудсмена необходим для гарантирования доверия общества, для стимулирования активности граждан, когда нарушены их права, привлечения средств массовой информации не только для распространения информации, но и для помощи в процессе проверки. Хотя нормативные решения в разных странах неодинаковы (в некоторых европейских странах результаты работы омбудсмена обязятельно публикуются в средствах массовой информации, а в других – это осуществляетса по усмотрению института), опыт показывает, что очень часто к этому подходу прибегают в случаях, когда администрация отказывает воспринять и приложить отправленные омбудсменом рекомендации. В таких случаях средства информации используются как возможность оказания натиска на нарушителей. Интерес в этом отношении представляет опыт австрийского омбудсмена. По его инициативе действует специальная программа телевидения, в которой политики и должностные лица дают обьяснения и обсуждают проверенные омбудсменом случаи, по которым не была получена адекватная реакция.
Принцип свободного доступа к информации необходим для деятельности омбудсмена и является предпосылкой для нормального функционирования института. Он чаще всего урегулирован законодательным путем. Чтобы осуществлять полноценные исследования и расследвания, омбудсмен должен иметь доступ к любой информации, в т.ч. и классифицированной, он должен иметь право посещать и наблюдать за всеми подконтрольными учреждениями, при расследовании соответствующих жалоб участвовать даже в закрытых заседаниях наблюдаемых им учреждений. Эффективное осуществление расследваний омбудсмена зависит в большой степен от содействия проверяемых им государственных органов и от его права на доступ к информации. В большинстве стран оно включает и доступ к секретной информации, предусматривая однако обязательство на неразглашение полученных данных (сведений).
Принцип собственной оценки того, какие действия предпринять, руководствуясь требованиями правового государства, собственной совести и пониманием справедливости.
Все эти принципы в той или иной степени относятся и к институтам типа омбудсмена, существующих на региональном и местном уровне, конечно в рамках соответствующей территориальной единицы и в связи с распределением полномочий между ними и националным омбудсменом (в случаях, где он существует).
2. Другие виды институтов типа омбудсмена
Расширение охвата контрольной деятельности, специфика государственного и административно-территориального устройства и необходимость специализированной защиты определеных прав человека (например прав меньшинств, религиозных, социальных и др.) часто, определяемых как коллективные или групповые, вопреки отсутствия единодушия по их определению, обуславливают: на первом месте, увеличение числа лиц, осуществляющих функции омбудсмен на националном/центральном уровне, сопровождаемое чаще внутренней специализацией в определенной сфере защиты прав человека; на втором месте, создание региональных и местных омбудсменов; на третем месте, создание специализированных омбудсменов вне системы национального института, наряду с ней или даже при его отсутствие.
В первом случае примеры следующие: институт шведского омбудсмена, который сейчас включает четыре парламентских омбудсмена; в Литве действуют пять омбудсменов с внутреннем распределением сфер деятельности (двое для расследования нарушений, совершенных государственными служащими, один из которых – для служащих в армии, и трое – для контроля по соблюдению права со стороны местной администрации); в Греции институт парламентского омбудсмена введен с начала 1998 г., а в 2001 г. он получает расширенные полномочия – наряду с осуществлением контроля за деятельностью государственной администрации, наблюдать за соблюдением прав человека со стороны всех компаний публичного характера, в том числе. и со сторон торговых обществ, которые являются собственностю государств или управляются им; специалные полномочия в сфере охраны окружающей среды, защиты прав детей, меньшинств и т.д.
Из-за специфики случаев второй и третьей группы и их возростающего значения они будут рассмотрены отдельно.
2.1. Региональные/Местные омбудсмены
Практика показывает, что омбудсмен может функционировать как централизованный институт на национальном уровне, а также и как региональный/местный институт. Институт региональных омбудсменов используется чаще в государствах с федеральной формой правления, где функционируют сильные автономные единицы, а создание местных омбудсменов обуславливается чаще конкретными потребностями и исторической традицией. Подобные институты функционируют в ряде государств, независимо от наличия или отсутствия национального омбудсмена. Их полномочия похожи на те, которые имеет национальный омбудсмен, но ограничены до осуществления контроля за деятельностью только администрации в данной составной части государства или ее административно-териториальной единицы (провинция, регион, область, община). В целом своей деятельностью они вносят вклад в установление прозрачности и отчетности в процессе принятия решений со стороны региональных/общинских властей, повышая уровень осуществления гражданских прав и свобод и посредничают при решении споров и социальных конфликтов с администрацией. В этом смысле и Рекомендация 61 (1999) Конгресса местных и региональных властей в Европе при Совете Европы относительно роли местных и региональных общественных посредников/омбудсменов о защите прав граждан.
В ранних периодах, а в ряде стран и сегодня, парламентский омбудсмен осуществляет контроль за соблюдением прав человека и со стороны местной администрации. Часто встречаются случаи специализации омбудсмена на центральном уровне по проблемам местного самоуправления и местной администрации. Одновременно с этим утверждается и другая тенденция: сами местные органы самоуправления выбирают соответствующее лицо, обладающее компетентностью защиты прав граждан от вероятных злоупотреблений местной администрации, даже когда не существует общонационального института. Например, в Англии и Нидерландах наряду с парламентскими омбудсменами действуют и омбудсмены, наблюдающие местную администрацию в ряде больших городов (Лондон, Амстердам и др.). В Испании наряду с народным защитником на общегосударственном уровне, утвержден институт народного защитника в автономных областях. Он осуществляет проверки за нарушением прав человека единственно в административных структурах, которые осуществляют предоставленную автономной области компетентность. Все чаще появляются и местные институты типа омбудсмена в рамках отдельных автономных областей (Каталуния, Астурия, Валенсия, Страна басков и др.), при этом их больше в Каталунии, где с 2002 г. действует и специальный закон, регламентирающий деятельность местных защитников народа. В отдельных провинциях Австрии также существуют омбудсмены, которые работают паралельно с общенациональным институтом. В Италии в условиях отсутствия национального омбудсмена почти во всех регионах, а также и в некоторых автономных провинциях (Ломбардия, Тоскана, Емилия-Романа, с недавного времени в общине города Милано и т.д.), действуют региональные омбудсмены, которые выбирают национального координатора. Схожее положение и в Швейцарии, где воспринята практика существования только региональных (кантональных) омбудсменов. В Федеральной Республике Германии также отсутствует центральный институт, но после объединения в ряде провинции уже утверждается институт регионального омбудсмена.
В Болгарии процесс введения института омбудсмена начался и развился по линии создания института типа местного омбудсмена. Омбудсмены начали действовать в ряде общин в период 1998-2003 г.г. базируясь в основном на соглашении между гражданскими организациями и местными властями и в рамках разных пилотных проэктов. В этом смысле практический выбор и утверждение местного омбудсмена, хотя и в ограниченом числе общин, по времени опередило законодательное решение как в отношении парламентского омбудсмена, так и в отношении местных общественных посредников. Принятый в 2003 г. закон об омбудсмене не включил правового устройство местных омбудсменов, но это осуществилось путем соответствующих изменений в Законе о местном самоуправлении и местной администрации. Они предусматривают возможность выбора общественного посредника общинским советом большинством в 2/3 голосов. Его, основная функция является – содействие соблюдению прав и законных интересов граждан перед органами местного самоуправления и местной администрации. Несмотря на то, что парламент еще не выбрал национального омбудсмена, в четырех общинах в первой половине 2004 г. уже выбраны и успешно действуют местные общественные посредники.
2.2. Специализированные омбудсмены
Во многих случаях определенные общественные группы или интересы нуждаются в дополнительной или специализированной защите из-за специфики их положения в обществе или из-за значимости общественных отношений, в которых они участвуют. По этой причине в ряде стран наряду с национальными, региональными и местными омбудсменами и часто вне их системы, действуют и разные специализированные омбудсмены.
Наряду с этим, в ряде государств создаютсят специализированные, независимые государственные органы для защиты прав и интересов определенных общественных групп или для осуществления контроля в определенной сфере общественной жизни. Типичный пример – существующие в некоторых государствах службы (комиссии, агенства) по защите детей или против дискриминации. В известном смысле они могут играть роль специализированных омбудсменов. В Болгарии при всей дискусионности этого решения, законодательно создана Комиссия защиты против дискриминации. Создана также и уже работает Государственное агенство по защите прав детей и т.д.
Независимо от специфических условий в каждой стране, заслуживают внимания и имеют перспективу несколько специализированных омбудсменов, независимо от того находятся ли они в системе общонационального института или создаются вне его в разных формах.
2.2.1 Омбудсмен по вопросам равных возможностей
Развитый вначале в скандинавских странах, этот специализированный институт имеет своей целью создание дополнительных гарантий равенства двух полов во всех сферах государственной и общественной жизни. Он является ответом на то, что по силе как исторической традиции, так и учитывая незрелость сегодняшней политической культуры, в этой сфере продолжаются нарушения прав человека, что не преодолена дискриминация по признаку пола ни в области трудово-правовых отношений, ни в общественой жизни и в политике. Показателен тот факт, что именно скандинавские страны достигли огромного прогресса в области равнопоставленности полов, и это не мотивировало их снять эту ответственность с омбудсмена. В то же время в новых демократиях, обременненых большим числом исторических и патриархальных наслоений этот вопрос еще ищет своего решения.
2.2.2. Омбудсмен по правам детей
Специальная защита прав детей требуется из-за ужасающих и массовых нарушений прав детей и предусматривается в ряде актов самых влиятельных международных организаций. Эта проблемма стоит с особой остротой в самых бедных странах. К сожалению, она оказалась значительной и в ряде стран переходного периода. Некоторые из них, под влиянием опыта развитых стран и собственной оценки ситуации, приняли специализированные законы о защите прав детей (среди них и Болгария). Несмотря на то, что на основе законодательства созданы специализированные административные структуры, остается открытим вопрос об эффективных гарантиях защиты прав детей. В этом смысле создание специализированного омбудсмена по правам детей не только доказанная возможность, но и необходимость. Утвержденная практика в этой сфере существует в Норвегии. В испанской автономной области Каталуния уже долгие годы в рамках института защитника народа , существует и отдельный защитник прав детей. Омбудсмен Греции имеет право осуществлять расследования даже физических и юридических лиц частного сектора в случаях нарушения прав детей, а защита прав детей возложена на его первого заместителя.
2.2.3. Военный омбудсмен
В специфических условиях и в разное время в разных странах (Швеции, Норвегии, Германии, Чехии и др.) введен омбудсмен специализированной компетентности по осуществлению контроля за соблюдением прав военнослужащих. Впервые военный омбудсман был введен на родине парламенского омбудсмена – в Швеции, в 1915 г., который действуя параллельно с ним, сыграл сильную роль во время двух мировых войн. После Второй мировой войны, однако, случаи жалоб к военному омбудсмену, сильно уменьшились и в 1968 г. его полномочия переходили к общему парламенскому омбудсмену. В наши дни с очень сильными полномочиями отличается военный омбудсмен в Федеральной Республике Германии. Согласно изменениям Основного закона, внесенныи по поводу присоединения к НАТО, и путем специального закона, в Германии создан полномочный Бундестага по вопросам обороны в качестве вспомогательного органа при осуществлении парламентского контроля в области обороны и безопасности. Назначаемый президентом, после того как он получил поддержку более половины членов Бундестага путем тайного голосования, военный омбудсмен обладает статусом федерального министра, может быть сезирован любым солдатом, но может действовать и по своей инициативе, по указанию Бундестага или Комитета обороны. В Норвегии, где давно уже утвержден институт парламентского омбудсмена, ему предшествовал институтом военного омбудсмена, который продолжает успешно действовать. В Нидерландах и по сей день действует генеральный военный инспектор. В Чехии после демократических перемен создается общественный защитник по вопросам вооруженных сил.
Наряду с конкретными предпосылками и условиями в отдельных государствах можно указать и на общие проблемы, связанные со спецификой военной службы и военных структур, с замкнутым характером жизни в армии и одновременно, с исключительным значением отношения к людям (как срочнослужащим, так и на находящимся на постоянной военной службе) в связи с национальной безопасностью и будущим молодым поколенией. В этом смысле можно сказать, что подобная специализация, независимо от ее конкретной формы, особенно требуется в странах переходного периода, как в силу продолжающихся военных конфликтов в отдельных регионах, так и в связи с постепенным трансформированием военной службы в профессиональную, и с учетом все-более активного вовлечения части армии в мироохраняющие операции в зонах конфликтов по линии ООН, НАТО или других организаций, к которым страны переходного периода присоединяются.
2.2.4. Омбудсмен по вопросам меньшинств
В Венгрии наряду с парламентским уполномоченным по гражданским правам и его помощником, действует и специализированный омбудсмен по защите прав национальных и этнических меньшинств. Он выбран парламентом на основании специального конституционного текста и действует в соответствии с Законом о правах национальных и этнических меньшинств (1993 г.). К нему могут обращаться в случаях нарушения их прав, гарантированных Законом о правах национальных и этнических меньшинств, граждане (например, в смязи с правом использования родного языка, право на свободное объединение, на обучение на родном языке, запретом дискриминации и т.д.), общности меньшинств (например, в связи с правом на самоуправление, на представительство в парламенте и т.д.) или органы самоуправления меньшинств.
В Финландии с 2002 г. действует омбудсмен по вопросам меньшинств, чьи основные функции включают укрепление добрых межэтнических отношений, наблюдение и улучшение положения и прав этнических меньшинств. Вместе с другими компетентными органами, он осуществляет контроль за недопущением дискриминации по этническому признаку.
Омбудсмен против этнической дискриминации действует и в Швеции. Его деятельность регулируется отдельным законом, который уполномачивает его рассматривать случаи этнической дискриминации во всех сферах общественной жизни.
2.2.5. Другие виды омбудсменов
Институт омбудсмена получает все большую популярность. Схожие институты создаются для защиты прав и внесудебного решения споров в отдельных сферах публичного и даже частного сектора: омбудсмены о защите прав потребителей (Дания, Норвегия, Финландия), омбудсмены для защиты личных данных (Венгрия, Чехия), банковские и страховательные омбудсмены, в области жилищного размещении, университетские омбудсмены (во многих университетах Западной Европы, США и Канади) и т.д. Вопрос за или против этой настоящей “омбудсмении” дискуссионен и каждому государству или общности следует решать согласно его конкретным нуждам, опыту и традиции.
3. Омбудсмен и другие правозащитные механизмы
Созданием института омбудсмена институционализируется новый вид гарантии соблюдения основных прав и свобод человека, наряду с существующими механизмами защиты: традиционные парламентские механизмы (и, прежде всего, парламентские комиссии), конституционное правосудие, судебный и административный контроль, средства массовой информации, неправительственные организации граждан. Это неизбежно ставит вопрос о соотношении и о разграничении института омбудсмена от существующих механизмов.
3.1. Судебная защита
Система правосудия в демократических государствах представляет собой универсальный способ защиты нарушенных прав человека. В решении правовых споров, после обращение к нему , суд принимает решения, которые обязятельны для всех институтов и лиц и подлежат принудительному выполнению. Прямой эффект судебных решений это восстановление нарушенных прав, включая компенсацию за нарушенные права. Параллельно с этой функцией правосудия, важную роль играет и судебный контроль за актами и действиями администрации, который является одним из первых и основных средств контроля и корректирования ее деятельности.
Наряду с преимуществами этого правозащитного механизма – устойчивость, стабильность, общеобязательность, как в развитых, так и в возникающих демократиях судебное производство не всегда эффективно. Оно медленно (из-за загруженности судов и долгих формальных процедур), дорого, чаще всего требует помощи адвоката и поэтому не доступно для каждого. Наряду с этим, суд рассматривает только конкретные судебные споры и случаи и обвязан конкретными требованиями. Он не в праве предпринимать проверки в других сферах, или высказываться по вопросам, по которым он не уведомлен.
В противополжность эту среди основных преимуществ деятельности омбудсмена находятся:
гибкость – омбудсмен не действует согласно строго регламентированным процессуальным правилам, как суд, а может использовать самые разные методы и формы при расследовании жалоб и разрешении спора;
неформалность – обязательные реквизиты жалобы на имя омбудсмена, в отличии от обращения к суду, сведены до минимума;
доступность – предьявление жалобы на имя омбудсмена как правило бесплатно;
быстрота – сроки для расмотрения жалоб обычно очень коротки.
Большое преимущество института – это системный подход к нарушениям в работе администрации. Путем годового отчета, который каждый омбудсмен представляет соответствующему парламенту, обозначается проблемные области в деятельности исполнительной власти и соответственно принятые для их улучшения меры, или отсутствие таких мер и причины их отсутствия. Таким способом создаются предпосылки для усовершенствования административной практики и улучшения административного обслуживания граждан на широком институциональном уровне, которое не может быть достигнуто постановлениями судебных решений по конкретному случаю.
Интерес представляет вопрос о взаимоотношениях омбудсмена с учреждениями, осуществляющими судебную власть или связянными с их деятельностью:
Во-первых, осуществление судебной власти судами почти везде исключено от охвата деятельности омбудсмена, с целью гарантирование принципа независимости судебной власти. Одна из немногих стран, где омбудсмен осуществляет надзор за деятельностью судов это Швеция, где омбудсмены наблюдают прежде всего за соблюдением процедуры и сроков дел, не имея права вмешиваться напрямую в их решение по сути дела.
Во-вторых, посколько слабость выполнения судебных решений часто является причиной недостаточно эффективной защиты прав граждан, во многих странах омбудсмен обладает определенными правомочиями по наблюдению и контролю за выполненим судебных решений, при этом, однако, он следит только за чисто административной стороной этой деятельности, например за соблюдением предусмотренных сроков.
В третьих, это возможность омбудсмена наблюдать за деятельностью администрации судебной власти. Такое полномочие предусматривается и во многих из бывших социалистических стран, поскольку очень часто именно администрация судебной власти та, которая своими действиями нарушает определенные права и свободы.
В четвертых, существенной является роль омбудсмена в привлечении компетентных правоохранительных и правоприменительных органов к защите нарушенных прав человека. В большинстве государств омбудсмен имеет право уведомлять прокуратуру при установлении в процессе своей работы данных о совершенном преступлении. В отличие от прокуратуры омбудсмен не обладает властными полномочиями, из-за чего он не может инициировать судебное производство, а также издавать юридически обязательные акты.
3.2. Парламентская защита (парламентский контроль и специализированные правозащитные механизмы)
3.2.1.Парламентский контроль
В системе разделения властей в демократическом государстве парламентский контроль за исполнительной властью осуществляется в основном на политико-институциональном уровне. Во всех современных парламентских демократиях уже установлены и во многих отношениях эффективно действуют разные формы парламентского контроля: актуалньные вопросы, запросы, дебаты, выслушивания (на пленарных заседаниях или в парламентских и анкетных комиссиях).
Более внимательный анализ функции парламентского контроля дает, однако, основание сделать вывод о том, что: во-первых – это контроль, который осуществляется исключительно за деятельностю исполнительной власти; во-вторых, что, хотя и провозглашен как всеохватывающий, этот контроль осуществляется только по отдельным случаям и фрагментарен и, в третьих – парламентский контроль недостаточно эффективен.
В отличии от классического парламентского контроля, институт парламентского омбудсмена имеет строго фиксированный предмет и охват – соблюдение прав человека в деятельности публичной администрации. Ни в одной из остальных форм парламентского контроля не достигается такое “приземление” до уровня конституционных прав и свобод граждан.
3.2.2.Специализированные парламентские правозащитные механизмы
При парламентах всех демократических государств обычно создаются комиссии по правам человека и комиссии по жалобам/петициям граждан.
Самый лучший пример работы такого института – это действующая Комиссия по жалобам германского Бундестага, учитывая, что в Германии не существует института омбудсмена на федеральном уровне. Комиссия обладает правомочиями, схожими с теми, которыми обладает омбудсмен – востребовать и получать информацию, документы и доступ к помещениям всех расследованных учреждений, включительно федеральноого правительства и подчиненные ему административных органов и всех учреждении и организации публичного права. Она может выслушать тех, кто подал жалобы, сведетелей и экспертов и требовать содействия судов. Комиссия вносить в Бундестаг каждый месяц доклад, который содержит информацию о жалобах, которые она рассмотрела, и связанные с ними рекомендации о законодательных мерах, которые должны быть рассмотрены в парламенте. До сих пор Бундестаг почти всегда принимал во внимание эти рекомендации, и таким образом работа Комиссии вносит вклад в совершенствование законодательства. Такие комиссии действуют и в большенстве провинциальных парламентов.
Учитывая, однако, общую тенденцию, что с возрастанием объема и сложности законодательной деятельности, парламенты имеют все меньшие возьможности уделять внимание и рассматрывать жалобы граждан, можно сделать вывод, что их правозащитные механизмы не в состоянии быть альтернативой омбудсмена. Тем более, что нельзя игнорировать политическую зависимости членов соответствующих комиссий.
Обычно все законопроэкты, относящиеся тем или другим способом к правам человека, рассматрываются специализированной парламентской комиссией по правам человека. Через свои ежегодные отчеты или через свои специализированные доклады по отдельным важным вопросам перед парламентом, омбудсмен не только информирует, но очень часто формулирует законодательные предложения, даже когда он и не обладает собственной законодательной инициативой (как, например, в Польши). В современной практике шведского омбудсмена особенно ясно очерчивается его консультативная функция в законодательном процессе. Данные показывают, что все чаще парламентские комиссии ищут мнения парламентского омбудсмена в своей работе по одному или другому законопроэкту, а статистика последних лет отмечает, что такая консультация осуществлялась по около 50% законопроэктов.
Это еще одно доказательство тому, что омбудсмен – уникальный институт со своими полномочиями, функциями и средствами воздействия. Он не дублирует и в своими правомочиями не может быть смещен никаким уже существующим институтом, а является еще одним дополнительным механизмом эффективной защиты прав человека и осуществления контроля за работой администрации. В этом смысле он не действует вместо, а параллельно с парламентскими инструментами, внося при этом свой вклад в увеличение правозащитных механизмов и в повышение их эффективности в современных государствах.
3.3. Внепарламентский контроль за конституционностью (конституционное правосудие)
Сравнительный анализ компетентности институтов, осуществляющих внепарламентского контроля за конституционностью показывает, что в отдельных случаях она включает защиту конституционных прав и свобод граждан, наряду с правомочиями по обязательному толкованию Конституции, изготовление оценки конституционосообразности актов парламента, решение споров о компетентности между разными государственными органами и т.д. Все еще не является повсеместной практика уведомления Конституционного суда лично гражданами о нарушеннии их прав и свобод, установленных Конституцией. Среди государств с самой развитой практикой в этой сфере находятся Германия и Испания. Предметом индивидуальной конституционной жалобы в Германии могут быть законы, акты исполнительной власти и судебные решения, нарушающие конституционные права граждан. Схожее решение существует и в Испании, где требование о защите основных прав со стороны граждан может быть отправлено лицом, чии права нарушены, народным защитником и прокуратурой после исчерпания возможностей судебной защиты. В качестве общего правила последствием решения по индивидуальной конституционной жалобе или требованию является объявление противоконституционности закона, решения, акта или распоряжения государственного органа, представляющих собой нарушение определенных прав или препятствие для их осуществления. В принципе решения конституционных судов действуют в будущем.
Все еще поле приложния индивидуальной конституционной жалобы сравнительно узко. В ряде стран необходимость ее применения продолжает обсуждаться, и вопрос об ее эффективности далеко не бесспорен. Нет сомнения, однако, в необходимости предоставить право омбудсмену уведомлять учреждение, осуществляющее надзор за конституционностью, при этом без необходимости обоснования правового интереса, в отличие от других носителей права уведомлять Конституционный суд. Это предоставит ему возможность более эффективно осуществлять свою правозащитную функцию и одновременно предотвратит перегрузку конституционных судов индивидуальными жалобами. Сейчас таким правом обладают омбудсмены в Испании, Австрии, Словении, Португалии, Румынии, Венгрии, Азербайджане. В Польше, кроме того, омбудсмен может обращаться в Конституционный суд с требованием об обязятельном толковании законов.
3.4. Административная защита
Одним из способов преодоления нарушений прав человека со стороны публичной администрации являются механизмы внутриведомственного контроля, т.е. предоставленная возможность административному органу самому пересмотреть свой акт или действие, и возможность предоставления разрешения спора об административных актах вышестоящим органом. Эти механизмы важны и имеют свое место в общей системе правозащитных механизмов, но они не всегда эффективны, так как контроль очень часто направлен в основном к формальному соблюдению процедур со стороны административного органа, а не столько к результатам деятельности администрации.
Из-за этого омбудсмен особенно полезен в своем качестве независимого и “внешнего” по отношению к администрации института, который содействует для устранения неправомерных или несправедливых действий администрации. Он служит как дополнительный инструмент внешнего контроля за ее деятельностью и может быть важным фактором воздействия на администрацию в целях ее реформирования и для утстранения нарушенный прав граждан.
Заслуживает внимание и возможность, предоставленная парламентскому омбудсмену, информировать о нарушениях и, особенно, о систематических нарушениях вышестоящих административных звеньев с целью обеспечения эффективных и быстрых действий по их устранению.
3.5. Добровольные механизмы разрешения правовых споров (арбитраж, медиация, помирение)
Существует множество альтернативных способов разрешения правовых споров в разных правовых системах, но все они могут быть сведены к следующим: арбитраж, помирение, посредничество (медиация). Часто к ним добавляется и институт омбудсмена, особенно в концепциях, которые делают акцент на его роли посредника. Он воспринимается как медиатор или арбитр в спорах между государством и гражданами в их “ежедневных отношениях”. Таков характер института, например, во Франции.
В преобладающем числе случаев, однако, разрешение конкретных споров обычно является дополнительным методом в деятельности омбудсмена. Основная цель – это преодоление противозаконной и порочной практики соответствующих административных органов. При этом омбудсмен дает рекомендации для устранения нарушений, а не решает конкретные споры.
3.6. Международные институты и гражданские правозащитные организации
Международные и гражданские правозащитные организации играют важную роль в защите прав человека и в предотвращении их нарушений. Они находят особое проявление в нововозникающих демократиях. Независимо действуют ли они непосредственно как общие правозащитные механизмы или в результате их работы в разных сферах (в охране окружающей среды, в защите прав потребителей, людей в затрудненном положении или других общественных групп), они в какой-то степени компенсируют дефицит утвержденных эффективных правозащитных механизмов. Отделения и представительства международных организаций (как, например, “Хельсинки уотч”) и местные гражданские организации кроме прямой или косвенной защиты и гуманитарной помощи, которую они предоставляют, помогают консолидации в процессе перехода новых демократий, действуют в качестве корректора недемократических уклонов в их развитии.
Нередки и случаи, когда именно неправительственные организации являются инициаторами введения института типа омбудсмена или сами они действуют в качестве своеобразного омбудсмена. В Болгарии неправительственная антикоррупционная инициатива Коалиция 2000 и одна из самых влиятельных гражданских организаций Центр исследования демократии разработали как концепцию, так и законопроект об омбудсмене в Болгарии, настаивали перед парламентом за его принятие, инициировали и продолжают способствовать процессу создания местных омбудсменов на уровне общин (общественных посредников).
Наряду с новыми государственными образованиями, которые возникают после тяжелых военных и гражданских конфликтов, связанных с массовыми нарушениями прав человека, институт омбудсмена создается по инициативе и при поддержке международных организаций и, в известной степени, опережает окончательное структурирование государства. В Босне и Герцеговине омбудсмен первоначально не был выборным институтом, а был создан в силу Дейтонского соглашения и был назначен Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Уже позже был осуществлен выбор омбудсмена парламентом федерации. Омбудсмены действуют поотдельно и в двух составных частях – в Босне и Герцеговине (Сараево) и в Республике Српска (в Бане Луке). На общегосударственном уровне в Босне и Герцеговине создана Палата прав человека, составленная из Думы по правам человека и Омбудсмена по правам человека. По линии создания “извне” омбудсмен действует и в области Косово, которая не обладает статусом суверенного государства. Омбудсмен по правам человека в Косово создан регламентом Генерального секретаря ООН и действует при поддержке миссии ООН и ОБСЕ.
4. Международные измерения
4.1. Сотрудничество между национальными институтами омбудсменов в рамках Совета Европы
Совет Европы уже долгое время вовлечен рядом своих актов и инициатив в утверждение института омбудсмена в странах-членах. Так, например, еще 23 сентября 1985 г. приняты Рекомендация об институте омбудсмена и Резолюция о сотрудничестве между омбудсменами в государствах-членах и между ними и Советом Европы. Правительствам государств-членов рекомендуется:
- рассмотреть возможность создания институтов омбудсмена на национальном, региональном и местном уровне или в отдельных областях публичной администрации;
- рассмотреть возможность предоставления полномочий омбудсмену, если это уже не сделано, для того, чтобы он мог уделять специальное внимание в рамках своей общей компетентности случаям прав человека, которые находятся под его контролем, и, если это не противоречит местному законодательству, мог проводить расследования и предоставлять свои соображения при рассмотрении вопросов, связанных с правами человека;
- рассмотреть возможность расширения полномочий омбудсмена в других направлениях с целью осуществления эффективной гарантии соблюдения прав и основных свобод человека при функционировании администрации.
До лета 2004 г. Советом Европы организованы восемь круглых столов по проблемам омбудсмена. Создан механизм сотрудничества между омбудсменами государств-членов и между ними и Советом Европы. Принимаются соответствующие рекомендации и оказывается методическая помощь государствам для создания и соответсвенно утвеждения института. По той же линии гарантируется информирование омбудсменов в европейских странах о практике деятельности органов Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека и о других актуальных материалах, связанных с защитой и утвеждением прав человека. В этом контексте исключительную важность приобретает сотрудничество между новоучрежденными институтами омбудсмена в новых демократиях и между ними и обладающими более богатым опытом и практикой, что способствовало бы их успешному старту и результативной работе для защиты прав человека.
Кроме рекомендации по созданию омбудсменов не только на национальном, но и на местном и на региональном уровне, специальное внимание уделяется на то обстоятельство, что в большинстве государств-членах Совета Европы граждане не проинформированы в достаточной степени о существовании этого института, о возможности его создания и, в свою очередь, о его возможностях в области защиты прав человека. Это одна из сфер, где неправительственные организации могут оказать неоценимую помощь и поддержку.
4.2. Другие формы сотрудничества
Международный институт омбудсменов с штаб-квартирой в Едментоне, Канада создан в 1978 г. в качестве международной организации, объединающей омбудсменов всего мира. Членами организации с правом голоса могут быть все независимые омбудсмены, действующие в публичном секторе. Деятельность Международной организации омбудсменов направлена на: популяризацию института омбудсмена и содействие его распространению по всему миру, поддержку обмену информацией и опытом между действующими омбудсменами и стимулирование научных исследований в этой области. Каждые четыре года Институт организирует международные конференции, материалы которых отражают достигнутый уровень развития института омбудсмена в мировом плане.
Европейский институт омбудсменов, находящийся в Инсбруке, Австрия, создан в 1988 г. Его целью является осуществление и распространение научных исследований в области защиты прав человека и роли института омбудсмена как механизма этой защиты, популяризировать институт омбудсмена, оказывать академическую помощь действующим омбудсемнам и сотрудничество с другими подобными организациями. Членом организации может стать любое физическое или юридическое лицо, чия деятельность связана с идеей омбудсмена. Почти все омбудсмены европейских стран являются членами института.
4.3. Европейский омбудсмен
Для государств-членов и кандидатов в члены Европейского союза (ЕС) внимание заслуживает институт Европейского омбудсмена. Это наднациональный институт в рамках ЕС, предусмотренный Маастрихтским договором (подписанным в 1992 г. и действующим с ноября 1993 г.). В 1995 г. Европейский парламент выбрал своим первым Европейским омбудсменом бывшего омбудсмена Финляндии Якоба Сьодермана. С первого апреля 2003 г. пост занимается бывшим омбудсменом Греции проф. Никифоросом Диамандуросом.
Европейский омбудсмен выбирается Европейским парламентом, и его основная функция – осуществление расследования и подготовка отчетов по случаям направильного осуществления функций учреждений и органов Европейских общностей за исключением Суда Европейских общностей и Первоинстационного суда, когда они действуют в качестве правораздавательных органов. Европейский омбудсмен осуществляет свою деятельность, как на основе поданных в его адрес жалоб, так и по собственной инициативе. Право на подачу жалоб на имя Европейского омбудсмена имеет любой гражданин Европейского союза, а также и любое физическое или юридическое лицо, чие местопребывание или штаб-квартира находятся в государстве-члене Союза.
По инициативе Европейского омбудсмена тексты, регламентирующие деятельность института, включены в проэкте Договора о создании Европейской конституции, принятом консенсусом Европейским конвентом 13 июня и 10 июля 2003 г. и представленным председателю Европейского совета. Проект недвусмысленно определяет, что “Европейский омбудсмен вполне независим при выполнении своих правомочий”. Вместе с этим проект предусматривает право любого гражданина Союза, как и любого физического или юридического лица, находящегося, соответственно регистрированого в государстве-члене, подавать жалобы на имя Европейского омбудсмена в случаях плохого администрирования в учреждениях и органах Союза, за исключением Европейского суда и Верховного суда в связи с их правораздавательной деятельностью.
* * *
В заключение следует сказать, что деятельность омбудсмена является неразрывной частью инструментариума защиты основных прав и свобод человека, который включает в себя и право на хорошее административное обслуживание.
Опыт уже установленных на наднациональном, национальном, региональном и местном уровне институтов типа омбусмена, как и специализированных омбудсменов, дает достаточное основание для оценки, что они вносят весомый вклад: в избежание долгих и дорогостоящих судебных процедур и таким образом в уменьшение их числа и в преодоление дистанции между гражданами и государственными органами; в утверждение справедливости, в соблюдение законов, прав меньшинств и в готовность удовлетворения нужд граждан, а также и в повышение прозрачности и эффективности администрации и качества обслуживания. Другими словами – в стимулирование хорошего управления. Институты омбудсмена, созданные в государствах переходного периода, играют важную роль в процессе демократизации и защиты прав человека, и многие из них уже отмечают прогресс вопреки сравнительно короткому периоду его функционирования. Их роль часто определяется как более важная по сравнению с ролью омбудсменов в развитых демократиях.
|
