|
 |
|
|
| |
|
|
| |
| Правна експертиза по българските законопроекти за омбудсмана
|
| |
Проф. Никифорос Диамандурос, Национален омбудсман на Гърция
Атина, 25 юни 2002 г.
І. ВСТЪПИТЕЛНИ БЕЛЕЖКИ
Законопроектите за омбудсмана, внесени за разглеждане в българското Народно събрание, в общи линии съответстват на изискванията на Съвета на Европа и на международните стандарти за институцията омбудсман. Те се основават на виждането за независимост, безпристрастност и почтеност на новата институция.
Независимо от това, в настоящата фаза на законодателния процес би било полезно да се обърне внимание на някои специфични моменти, отнасящи се главно до мандата, статуса и обхвата на правомощията на бъдещия омбудсман, с цел да се изяснят възможните законодателни решения, които би могло да приеме Народното събрание.
Бележките и коментарите по-долу са направени с цел да се подпомогне приемането на най-добрия възможен модел, като се държи сметка за мисията на институцията омбудсман за противодействие на лошото администриране, защита на човешките права и укрепване на правовата държава.
За удобство направените препоръки се отнасят както следва:
Законопроект №1 – за законопроекта, внесен от народния представител г-н Любен Корнезов
Законопроект № 2 – за законопроекта, внесен от народния представител г-жа Екатерина Михайлова и група народни представители
Законопроект № 3 - за законопроекта, внесен от народния представител г-н Емил Кошлуков и група народни представители
II. МАНДАТ И ИЗБОР
а. Изричното ограничаване на броя на мандатите на омбудсмана до два е общоприета и успешна практика, която спомага и да се избегне идентифицирането на институцията с определени лица (Законопроект № 3, чл. 6, ал. 1, Законопроект № 2).
б. Възможност да бъдат избирани за омбудсман трябва да бъде предоставена само на българските граждани, отговарящи на определени условия за възраст и университетско образование. Юридическият опит обаче не бива да бъде задължителна предпоставка за избор, тъй като тази институция не следва да има каквито и да са наблюдаващи правомощия по отношение на съдебната власт (Законопроект № 1 изисква 15 години юридически стаж!).
в. Възможност да правят предложения за избор на омбудсман следва да имат само народни представители (Законопроект № 3, чл. 7, ал. 1) и други лица, заемащи висши държавни постове (президента на републиката, председатели на висши съдилища и др., Законопроекти № 1 и № 2). Прякото предложение от избиратели (20 000 подписа съгласно Законопроекти № 1 и № 2) би довело до въвеждане на елемент на пряка демокрация, замъгляващ целта на институцията, а именно – не да “представлява” лицата срещу публичната администрация, а безпристрастно да осигури спазването на техните права. Поради това пряката демократична легитимация не бива да е елемент от избора на омбудсмана. Акцентът трябва по-скоро да се постави върху постигането на широк консенсус между политическите партии. Изискуемият брой народни представители за внасяне на предложение за избор (1/5 съгласно Законопроект № 3) трябва да се прецени и да се приеме такова решение, което да даде възможност и на малките парламентарни групи да правят предложения.
г. Въпросът за ;мнозинството гласове, т.е обикновено мнозинство (Законопроект № 3, чл. 7, ал. 3, Законопроект № 2, гл. 2, чл. 7) или друго мнозинство (повече от половината от народните представители съгласно Законопроект № 1), се отнася до узаконяване на избора на омбудсмана. По-голямо мнозинство е за предпочитане и би позволило да бъде избран кандидат, който се одобрява от повече политически партии. Въпросът за широк консенсус по отношение на личността, избрана за омбудсмана е от изключителна важност за имиджа на една наистина безпристрастна институция, отделена от правителственото мнозинство.
д. С цел да се гарантира независимостта на институцията за прекратяването на мандата на омбудсмана е необходимо да се възприемат обективни критерии като нарушаване на закона и окончателна присъда от съд, като се избягват неопределени понятия като нарушения на общоприети морални правила за поведение в обществото (Законопроект № 1). Критерият неизпълнение на задълженията на омбудсмана (Законопроект № 2) също може да бъде интерпретиран по различен начин. Тези клаузи следва да предотвратят отстраняването от служба на лице, смятано за политически противник на правителственото мнозинство, следователно Законопроект № 3 (чл. 9) съдържа най-пълно изброяване на обективните критерии. Мнозинство от гласовете, по-голямо от обикновеното, би било допълнителна гаранция, като съответното решение, което трябва да бъде мотивирано, би следвало във всички случаи да може да бъде обжалвано пред съд от заинтересованото лице.
ІІІ. НЕЗАВИСИМ СТАТУС НА ОМБУДСМАНА
а. Институцията омбудсман се основава на принципа на независимост от всички останали държавни органи. Понятието “независим орган” е препоръчително пред понятието “надведомствен орган” (Законопроект № 3, чл. 10) защото то не съдържа в себе си идеята за йерархия между изпълнителната власт, съда и т.н. Независимостта на омбудсмана се разбира преди всичко като независимост спрямо изпълнителната власт, тъй като омбудсманът представлява механизъм за външен и независим контрол върху дейността на публичната администрация. Въпреки това неговата независимост се отнася и до другите две традиционни функции на държавата – законодателната и съдебната власт. Трябва да се отбележи, че ролята на омбудсмана, правилно определена като допълнителна спрямо съдебната защита на правата на лицата, би следвало да се възприема като напълно самостоятелна спрямо съдебната власт, което не е така, ако омбудсманът участва като страна в производствата по конституционни дела (Законопроект № 1 и 3). Още повече разделението на властите в демократичната държава и чл. 6 от Европейската конвенция за правата на човека гарантират независимостта на съдебните решения като изключват намесата на останалите държавни органи, включително на независимите такива. Дори в страни в период на преход подчиняването на съдебната власт на контрола на омбудсмана може да се окаже твърде амбициозна задача за тази институция и е много вероятно да се превърне в проблем от гледна точка на върховенството на органите на съдебната власт, предвидено в чл. 6 от Европейската конвенция за правата на човека (Законопроект № 3, допълнителни разпоредби, § 1, в сравнение с изключващата разпоредба в Законопроект № 2, гл. 4, чл. 19, ал. 2).
б. Предвиждането на отчетност на омбудсмана пред парламента е свързано с баланса в демократичната държава и не подчинява омбудсмана на законодателната власт, поради което понятието “отчетност” е препоръчително пред понятието “отговорност” (Законопроект № 3, чл. 26, ал. 3). Отчетността предполага обществен дебат и задълбочен анализ на извършената работа, но не допуска намеса или надзор върху дейността на омбудсмана, в противен случай би се накърнил принципът за независимост на институцията. Годишните и другите доклади на омбудсмана са основните средства, чрез които той информира парламента за резултатите от цялостната си дейност. Като цяло в световен мащаб преобладава решението в полза на собствената инициатива на омбудсмана и разпоредбата, позволяваща определен брой народни представители да искат представяне на специални доклади (Законопроект № 3, чл. 25, ал. 6) трябва да се разглежда като изключение, тъй като подходът да се изготвят доклади случай по случай не допринася съществено за провеждането на обществен дебат по тези въпроси на лошата администрация, които имат системен характер. Освен това разследванията на омбудсмана и предложенията, направени въз основа на тях, се приемат за независими, което при всички случаи означава, че парламентът може да обсъжда докладите на омбудсмана, но не може да ги променя без по този начин да накърни неговата независимост. Разпоредбата за “допълване” на доклада на омбудсмана по искане на парламента (Законопроект № 3, чл. 25, ал. 4) следователно противоречи на принципа на независимост на омбудсмана и не осигурява разделението на функциите между тези две институции.
в. Много важно средство, осигуряващо независимостта на омбудсмана, е разпоредбата за самостоятелен бюджет, администриран единствено от омбудсмана (Законопроект № 2, гл. 9, чл. 41 в сравнение със Законопроект № 3, чл. 27).
г. Правилата за организацията и дейността на службата на омбудсмана могат да бъдат под формата на вътрешни правила и да се приемат от омбудсмана (Законопроект № 2, гл. 5, чл. 23). Тези правила по начало се приемат за конкретизиращи и омбудсманът може да бъде оправомощен сам да ги приема при спазване на общата законодателна рамка и принципите на прозрачност и публичност.
IV. КОМПЕТЕНТНОСТ
а. Обхватът на правомощията на омбудсмана трябва да бъде подробно регламентирана, тъй като голяма част от проблеми при тълкуването възникват, когато трябва да се дефинира публичния сектор. Например, полезно би било в законодателството изрично да се предвиди дали в сферата на компетентност на омбудсмана се включват лицата, предоставящи комунално-битови услуги. Понятието “органи на юридически лица с нестопанска цел” обаче (Законопроект № 3, допълнителни разпоредби, § 1) създава впечатлението, че се включват всички неправителствени организации, с което юрисдикцията на омбудсмана би се разпростряла върху частни лица.
б. Както всяко физическо лице, така и юридически лица и неформални организации трябва да имат право да се обръщат към омбудсмана (Законопроект № 2 и № 3 в сравнение със Законопроект № 1).
в. Ролята на омбудсмана в повечето държави се свързва в даването на препоръки и посредничество в съответствие с датския модел. Правомощието за налагане на санкции (Законопроект № 3, чл. 28) се отклонява от този модел, измествайки баланса в препоръките на омбудсмана от убеждението към ефективното приложение. Един по-умерен начин за гарантиране изпълнението на препоръките на омбудсмана би могло да бъде даването на препоръка за дисциплинарно производство срещу длъжностното лице, което не е изпълнило своите задължения. | |
|
| |
|
CSD.bg |
|
|
|
 |
|
|
| ©
Център за изследване на демокрацията. |
 |
|
Страницата, която се опитвате да отворите, е архивирана. Можете да посетите новия ни сайт тук. |
|
