|
 |
|
|
| |
|
|
| |
| Кръгла маса: Корупцията при обществените поръчки: рискове и противодействие. Развитие на публично-частното партньорство
|
| |
Доц. д-р Константин Пашев, главен експерт на Икономическата програма на Центъра за изследване на демокрацията
Ние сме приготвили доклада така, че се надявам да няма нужда да навлизаме в подробности. Просто съвсем накратко да го представим, за да чуем и вашите мнения и да се получи една дискусия.
По принцип ние сме се опитали да идентифицираме източниците на корупционен риск в сферата на обществените поръчки и да предложим някакви мерки за намаляване на корупционния риск.
Когато говорим за корупционни рискове, общо взето, ако трябва с две думи да кажем съвсем синтезирано, става въпрос за много пари и малко контрол. Как виждаме тези параметри при обществените поръчки - само с няколко цифри, за да получите представа за размера на пазара и за мащаба на сделките.
Само 2005 и 2006 г. в тоя "пазар" са се разпределили около 15 млрд. лв., което е 17% от БВП за тези две години. Картината е малко изкривена, защото повече от половината от тези пари са само за една сделка и това е договор, сключен за строителството на АЕЦ "Белене", за двата блока. Но дори и без тази сделка, стигаме до извода, че се разпределят някъде годишно около 6-7 млрд. лв. на пазара на обществените поръчки, което 10-12% от БВП.
Другото важно, когато говорим за размера на корупционния риск в тази сфера, е, че този "пазар" много бързо расте. Горе-долу увеличава се с 1 млрд. годишно по наши предвиждания и ще достигне сигурно през следващите 4-5 години средноевропейския размер, който е към 16,3% от БВП в момента.
При разпределянето на такива огромни средства чрез процедури за обществени поръчки, разбира се, и апетитите, и възможностите за корупционни практики са много големи. Още повече, че както беше казано и преди това, голяма част, около 2/3 от тези поръчки не са със съвсем ясни параметри, не може да се види съответствието на предварително обявената оферта, на договора с изпълнението на договора, защото това са строителни работи и услугите. Именно в тези 2/3 от обществените поръчки като договор, като стойност на обществените поръчки е наистина критично важно да се засилят контролите на етап изпълнение на договора.
Освен това, тъй като в този пазар непрекъснато нарастват поръчките и работите, които са с една доста висока степен на сложност, необходимост от консултантски услуги, това също до голяма степен определя повишените корупционни рискове.
Следващият слайд. Накратко какво всъщност открива и какво установява системата за мониторинг на корупцията специално в обществените поръчки на ЦИД?
На пръв поглед бих казал, че данните като че ли са оптимистични, тъй като през последните години - 2002-2007 г. - имаме доста, петкратно намаляване на броя на фирмите, които са признали, че са давали подкуп за обществени поръчки. Ако през 2002 г. всяка втора фирма е казала, че давала подкуп в процедури за обществени поръчки, през 2007 г. една от десет признава за такова нещо.
Само че като погледнем другите индикатори на системата, ще видим, че е рано да се радваме. Има три огромни "но" към всякакви такива наши опити да кажем, че корупцията при обществените поръчки намаляват, тъй като фирмите давали по-малко подкупи.
Първото, докато те казват, много подкупи дават, като ги питаме дали са се натъквали на опорочени процедури, над 80% от нашите респонденти казват, че са участвали в такива процедури. Нещо повече, за голяма част от тях - 1/8, т.е. в една от дванайсет фирми, почти всички процедури, в които са участвали са опорочени.
Другото, което буди основателна тревога - пада делът на фирмите, които изобщо участват. При въпрос колко пъти са участвали през последните три години виждаме, че все повече се стеснява кръгът участници в обществените поръчки. Сумирани заедно, тези резултати от системата за мониторинг на корупцията не могат да ни наведат към други обяснения, освен... Следващият слайд. ...освен че отпадат случайните играчи. Тоест малката, случайната корупция, която е свързана с административните нива на управление, на случайно даване на подкуп, като че ли намалява и отстъпва място на по-голямата корупция по високите етажи на властта, където мрежите на взаимодействие, на разплащане са по-структурирани. И затова фактически в обществени поръчки участват само фирми, които имат някакви гаранции, някаква сигурност, че ще успеят.
С една дума, намалява конкуренцията, което е най-важното. Като намалява конкуренцията, се увеличават и загубите за обществото.
Като говорим за загуби за обществото - следващият слайд - Ние сме се опитали да ги остойностим. Въз основа на данните от социологическите проучвания и на данните от одита на вътрешния одит сме изчислили, че са някъде, може би 1 млрд. за 2005 г., т.е. 2,4% от БВП. Като го екстраполираме към 2006 г. и 2007 г., излиза, че загубите за обществото са 1,2 млрд. за миналата година. Искам да подчертая, че това не е стойността на опорочените процедури, която е много повече. Тя е към 2 и нещо милиарда. 1,2 млрд. е стойността на изгубените пари - или като пари, или като качество за данъкоплатците, за потребителите на тези обществени блага, които фактически би трябвало държавата да ни предоставя чрез обществените поръчки.
Къде са главните корупционни рискове? Общо взето, са там, където и г-н Великов преди това ги каза, главно при даване на предимство на определен кандидат при формулиране на параметрите на техническата документация, на поръчката като цяло. Около 40% от нашите респонденти, които са участвали в поръчки, казват, че там са най-големите злоупотреби.
На второ място, големите злоупотреби са при манипулирането после на резултатите при класирането на участниците.
И на трето място, са в изкуственото раздробяване на поръчката на няколко поръчки, за да се слезе под праговете, които са в закона.
Следващият слайд. Тук искам все пак да се опра и на твърдите данни, не само на социологическите меки данни. Твърдите данни достатъчно добре говорят за наличие на корупционен риск при възлагане на обществените поръчки. На тези графики сме се опитали да дадем относителния дял на поръчките, които се разпределят с договаряне. Това са по ЗОП, договаряни със и без обявление, и по Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки, договаряни с покана. При тези поръчки има повишен корупционен риск, доколкото кръга участници на конкуренцията съвсем законно предварително се стеснява. Тези поръчки са растели доста от 2000 до 2004 г. - първата графика, но това е брой поръчки във всички регистрирани поръчки. Виждате като че ли от 2004 г. тенденцията се обръща. Склонни сме да вярваме, че това е заради поправките в закона през 2004 г. Но все пак, ако погледнем в стойностно изражение, ще видим, че положението никак не е добро. Миналата година над 2/3 от сключените договори са по процедури с договаряне. До голяма степен причината е пак тази прословута сделка за АЕЦ "Белене", която много наклонява везните към процедурите с договаряне. Дори да я извадим, ще видим, че 30% от поръчките са с процедури на договаряне, където, разбира се, щом не са открити, отворени, корупционният риск е по-голям.
Това е, що се отнася до корупционните рискове в етапа до сключване на договора, който всъщност е и етапът, който е във фокуса на законодателството, оттам им е контролът.
Както преди това спомена д-р Шентов, ние смятаме, че голяма част от риска е след сключването на договора - гарантиране на съответствието на изпълнението на договора, на изпълнението на поръчките с това, което е договорено и с това, което е в офертата на победителя. За съжаление за нас не съществуват нито законодателни гаранции, нито пък гаранции в контрола, че такова съответствие може да бъде постигнато. Досега главният акцент беше върху т.нар. проблем с анексите, т.е. възможностите да се предоговарят условията в договора, след като е сключен. Не само там е опасността. Опасността е, че без никакъв анекс в края на краищата може да не бъде изпълнен при тези параметри, при които е зададена поръчката и е сключен самият договор.
Това е сериозно разминаване с европейската практика, особено при разпределянето на фондовете от ЕС, тъй като там наистина се гледа резултатът, а не какво са се разбрали бенефициента и този, който разпределя еврофондовете. Крайно време е този европейски принцип - "важен е резултатът" - да влезе по някакъв начин и в нашето законодателство.
С това преминавам към противодействието на корупцията.
Първо искам да изразя нашето задоволство, защото досега се вярваше, че един път като е хармонизиран нашият закон, като е хармонизирана нашата правна уредба с европейската, като че ли вече работата е свършена и няма какво повече да желаем в сферата на законодателството. От това, което каза г-н Великов, виждам, че продължават опитите и търсенето да се оптимизира нашето законодателство, да се намерят допълнителни гаранции срещу корупцията, въпреки че както казват всички, то е 100% хармонизирано.
С риск да опростя нещата и да кажа какво представлява добро законодателство, ще кажа, че това е законодателство, което гарантира максимална конкуренция с минимални разходи за добросъвестните участници в обществените поръчки. Защото ние досега сме склонни винаги да търсим гаранциите срещу корупцията и забравяме, че ако пък последните увеличават прекомерно разходите на добросъвестните участници, ние по същия начин ще ги изключваме тях, по който ги изключват и недобросъвестните възложители. Така че трябва някакъв баланс да се търси. Затова една от основните тези в доклада, че може би трябва да се обърне повече внимание вече и на контрола по целесъобразност.
Но като говоря за оптимизиране на законодателството, къде го виждаме? В няколко главни сфери - после юристът Асен Дюлгеров, аз съм икономист, ще погледне малко по-дълбоко тези неща. Преди всичко явно това е механизмът на обжалването. Във всяко законодателство, във всеки режим механизмът на обжалването обикновено има много голям потенциал срещу корупцията. Той позволява, дава някакви правни гаранции, че участниците биха могли да парират всякакви опити за корупционен завършек на някаква сделка. При нас този механизъм претърпя многократно метаморфози. Едно от най-спорните неща в момента - тъй като се дадоха тези функции на Комисията за защита на конкуренцията, като първа инстанция за обжалване на поръчките - нашите експерти мислят, че усъвършенстването на механизма на обжалването трябва да се търси, като се увеличат правомощията на новите административни съдилища. Само че като икономист искам също така да кажа, че това не значи, че КЗК няма съществена роля в тази сфера, тъй като за нас най-важното да има максимална конкуренция. КЗК е единствената, която може да каже при една процедура дали се намалява конкуренцията, включително и ако това е законно. Защото има много законни начини да се намали конкуренцията. Мисля, че КЗК има да играе основна роля в мониторинга на обществените поръчки. Друг е въпросът дали тя трябва да бъде първа инстанция в обжалването.
Другото, което може да се оптимизира в законодателството, е механизмът за спиране и отмяна на поръчките. Както чухте, това е една от най-големите злоупотреби - ако не спечели фаворитът, просто процедурата се отменя. В европейското право този режим не е толкова либерален, както е при нас. Бихме могли да желаем повече по хармонизирането на тези части от законодателството с европейското. Контролът и санкциите би трябвало да обхванат и изпълнението на договорите.
Следващото, което бих подчертал, е, че засега тази правна рамка не представлява, не предоставя оптималната правна рамка за използването, за разпределянето на структурните фондове на ЕС. Особено що се отнася до местните власти - има все още в закона неясноти по отношение на това кой носи отговорността на местно ниво, ако има някакви злоупотреби. Може да се желае много по оптимизиране на персонала - отговорност и персонални санкции. В момента повечето санкции са институционални в закона. Тоест ако има акт, ако има нарушение, глобата я плаща институцията, т.е. данъкоплатците, тя не идва от заплатите на служителите. Има предвидена и персонални отговорности, но те са много малки. Привеждам ви пример - ако са унищожени документите, т.е. никой не може да разбере и да документира нарушението, глобата е до 1000 лв. При една обществена поръчка от 100 хил. лв. и един подкуп от 10 хил. лв., това е нищо - 1000 лв. за това, че документите са изчезнали, никой не може да установи никакво нарушение. А пък ако не ги покажете на Агенцията за държавна финансова инспекция, глобите са между 100 и 200 лв. за такива неща. Просто персоналната отговорност би могла да се оптимизира.
Пак с това смятам да завърша. Като говорим за законодателството, искам да кажа, че противно на това, което досега се прави - акцентът е главно върху законодателството, ние смятаме, че трябва да се оптимизира не толкова то, колкото контролът върху изпълнението на закона, като и сега в този контрол да се засили контролът по целесъобразност.
Като говорим за контрол - следващият слайд, ви показвам някои данни от отчетите на АДФИ - данни за 2005 г. За 2006 г. излязоха миналата седмица и не сме ги обхванали, но на пръв поглед - даже по-лошо, отколкото 2005 г. Искам да ви обърна внимание върху това, че делът на проверените процедури през 2005 г. като брой е 60,5%, а стойността им е 36,4%. Намерените нарушения примерно по Наредбата за малките обществени поръчки, където са проверени доста голям брой - 74,5%, в стойностно изражение нарушенията са 9,1%. Това явно показва, че контролът е концентриран върху долните нива на "пазара" на обществените поръчки, по-скоро върху административните нарушения. Според нас би трябвало да е обратното - да се проверяват 40% от сделките като брой, а те да бъдат някъде 70-80% от стойността на сключените договори. И тогава, бих казал, че може би ще стигнат и служителите, и инспекторите. Сега казват: няма инспектори. Много ясно, че няма да достигат, когато се проверяват толкова много малки поръчки, главно в долния сегмент на пазара.
Всичко това опира до наличието на една система за оценка на риска, която е желателно да проверява всички процедури по договаряне, които са отменени. Те не са толкова сложни. Като говорим за система за оценка на риска, има някои съвсем прости правила, които ако се спазват, мисля, че гаранциите против корупцията ще бъдат много по-големи.
С това завършвам и давам думата на съавтора Асен Дюлгеров, който ще ви запознае с този фокус, който сме направили в енергетиката, като сектор с особено висок корупционен риск.
| |
|
| |
|
CSD.bg |
|
|
|
 |
|
|
| ©
Център за изследване на демокрацията. |
 |
|
Страницата, която се опитвате да отворите, е архивирана. Можете да посетите новия ни сайт тук. |
|
