|
 |
|
|
| |
|
|
| |
| Кръгла маса: Корупцията при обществените поръчки: рискове и противодействие. Развитие на публично-частното партньорство
|
| |
Г-н Асен Дюлгеров, главен експерт на Икономическата програма на Центъра за изследване на демокрацията
Първо ще посоча само, че този сектор беше избран на случайностен принцип. Може би една от причините е, че в средствата за масова информация има достатъчно много натрупан емпиричен материал, който можеше да бъде използван. Ние сме се базирали изцяло на публични източници - публикации, както и на статистика, която има официален характер, включително НСИ, Агенцията за обществени поръчки, и на последно място - данни от съдебната практика, която също изобилства по тази материя.
Кое е специфично за енергетиката като сфера за обществени поръчки? По принцип енергетиката е място, където средната стойност на обществените поръчки е изключително висока в сравнение с повечето останали отрасли на икономиката и на публичната администрация. Още повече - тук се намират и най-големите възложители. Имаме статистика, която традиционно сред топ 10 сред възложителите на обществени поръчки поне половината са пряко или косвено от сектора енергетика. Освен това поръчките тук набелязват тенденция към доста бърз ръст по една или друга причина. По данни, които бяха изнесени, четирите най-големи подотрасъла - и атомния, и енергопроизводството, и енергоразпределението, очакват през тази година ръст от над 50 на сто. Ето например АЕЦ Козлодуй, който теоретично би следвало да ограничава вече обема на своята работа, тъй като работи с два от блоковете си, повишава обема от 82 на 100 млн. лв., НЕК - от 243 на 412 млн., и т.н. - данните са пред вас.
Следващият слайд. Основните източници на корупционен риск в енергетиката са свързани, първо, с държавното регулиране в условията на ограничен пазар. Държавното регулиране тук е неизбежно, разбира се. Имаме един сравнително адекватен Закон за енергетиката, който отговаря на условията, които се очакват от България, свързани с либерализацията на енергийния пазар. Но все пак пазарът е ограничен по ред причини. И една от основните причини и фактори, създаващи корупционен риск, е силната зависимост на страната от вноса на енергийни източници, доставени при монополни условия.
Във връзка с това не само импорта, но и експортът, като тук основният експорт на отрасъла е електроенергията, също създава благоприятни условия за възникване на корупционни схеми. Сделките по експорт на електроенергия са достатъчно непрозрачни, многократно бяха дебатирани в общественото пространство. И така обществото не получи точна информация кои са точно фирмите, как са избрани и какви обеми изнасят годишно.
Друг фактор, който влияе върху рисковете, свързани с корупцията, е високият технологичен риск в сектора и ограничените възможности за обществен дебат, свързан с това. Обществото е чувствително, особено на тема ядрена енергетика, но всички дискусии се затварят основно в технологичната част - има ли или не нужда от ядрена енергетика България. Твърде малко се дебатира в сферата на това доколко ние ефективно използваме нашето енергопроизводство и въобще енергоизточниците, които внасяме.
Не на последно място е приватизацията, която протича бавно и висока степен на неудовлетвореност като обществени очаквания. Обществото очакваше приватизацията да донесе някакъв по-балансиран ръст на тарифите, по-лесни, по-облекчени отношения между доставчици и потребители на такива услуги, но това на практика не стана.
Следващият слайд. Какви са специфичните форми на отклонение, които сме констатирали, те са в 4 или 5 основни групи отклонения в процеса на възлагане на обществени поръчки, които са типични за енергетиката като отрасъл.
На първо място, това е възможността за избягване на състезателни или конкурентни процедури.
На второ - възлагането на поръчки, които не могат да бъдат доказани от гледна точка на тяхната целесъобразност, т.е. непотребни и неоправдани поръчки от гледна точка на целесъобразността им.
На трето място, възлагането на неизгодни поръчки.
И четвърто, неприлагане на ЗОП именно за най-големите обществени поръчки.
Накратко ще се спра на четирите основни типа отклонения от добрата практика в обществените поръчки.
Виждате пред вас резултатите, които констатирахме по чисто статистически метод.
По отношение на избягване на конкурентна или състезателна процедура. Нова не е законово нарушение, разбира се, а нарушение на добрата практика. Видно е, че за периода до влизане в сила на новия ЗОП (1.07.2006 г.) за последните 2,5 години статистиката показва, че само 21% от процедурите са били чрез открита процедура. Обратно, повече от половината процедури са проведени чрез договаряне, включително и ускорените процедури за договаряне за възлагане на малки обществени поръчки.
Същевременно е хубаво да се види, че борсовите сделки съставляват едва 0,7% от общия брой, т.е. от 2139 сделки за периода в енергетиката само 16 са били сключени на борсата. Това е парадоксално голяма част от сделките в енергетиката са доставки на типично борсови стоки.
Тук трябва да се има предвид, че данните не обхващат сключените договори за възлагане без проведени процедури по ЗОП. Наистина тези са доста драстични примери, като сделката за АЕЦ Белене, която би следвало да се извади пред скоба. Но все пак като се отчетат и тези данни, които не са включени - понеже не са проведени официални поръчки, ще се види, че по стойност тези резултати биха били още по-драстични в полза на договарянето.
Следващият слайд. Има една категория, която условно наричаме "ненужни поръчки". В енергетиката е възможно възлагането на поръчка, която е обществено непотребна или неефективна по своя замисъл. Нейната неоправданост може да се констатира по отношение на крайните резултати, които се очакват. Причините за разпространението на този вид поръчки в енергетиката са вероятно, че става въпрос за обществена услуга, крайният резултат от която, паричното изражение, резултатът, загубите се стоварват директно върху потребителите, без изключение, т.е. върху всички граждани в страната. По този начин резултатът, пренесен към индивидуалния гражданин, изглежда минимален. Само че сумирани, агрегатните разходи са огромни за обществото.
Тук бих отбелязал като специфика решаващото място на консултантските услуги. Имаме един доминиран консултантски пазар в енергетиката, тъй като малък брой лица се занимава с този бизнес - по една или друга причина, но причините в момента не можем да анализираме. Има висока степен на свързаност между отделните участници в инвестиционните проекти - както консултанти, така и изпълнители, подизпълнители. В едни случаи те могат да се явяват консултанти в процеса на приватизация, след това - консултанти на инвестиционния процес, пряко или чрез свързани лица. По този начин се нарушава често пъти законът, но по начин, който много трудно може да бъде доказан.
Не на последно място в тази категория нарушения като фактор, който създава възможност за дирижиране на обществените поръчки - възможността за инспириране на конкуренция, особено в консултантския бизнес.
Следващата категория са т.нар. неизгодни поръчки, които са естествен резултат от липсата на конкурентна среда. Тук имаме няколко явления в енергетиката, които са свързани с формулирането на техническите спецификации при измерване на ефективността.
На първо място, става въпрос за доставките на енергийни източници.
Малко в по-малка степен неизгодни поръчки се правят в областта на доставките на технически съоръжения и консултантския труд, който много трудно се измерва. Практиката сочи, че консултантският труд не се отчита фактически детайлно.
По отношение на доставките на енергийни източници в нашия доклад са приведени многобройни примери от практиката, които са публикувани и в медиите, но на които като че ли не сме обърнали достатъчно внимание като общество.
Накрая бих искал да се спра на нещо, което ние предлагаме в тази връзка, като един инструмент на политиката - каква е възможната система за мониторинг като средство за противодействие на корупцията в енергетиката. С една дума, какви индикатори предлагаме да започнат да бъдат формулирани и да бъдат наблюдавани в процеса на работа, за да установим дали и доколко може да се измерят корупционните рискове и съответно да им се противодейства.
Има няколко примера, които сме дали за такива индикатори за завишен корупционен риск и корупционни практики.
Това е, на първо място, необоснованото нарастване на разходите на дружествата - производители и дистрибутори, за даден период време.
Също така - необосновано намаляване на печалбата на тези дружества през същия период от време при паралелно необяснимо повишаване на рентабилността на свързаните с тях лица. Често пъти, тъй като секторът е държавнодоминиран все още, се получава, че разходите на държавните дружества се увеличават, а ефективността им намалява, а ефективността, така да се каже, на фирмите, които са свързани с тях и които са частни, разбира се, рязко се увеличава във времето. И това статистиката го показва - има официална статистика, има класации топ на БТТП всяка година, където може да се види кои частни фирми, свързани с държавния сектор в енергетиката, рязко увеличават своята ефективност при паралелно намаляване на ефективността на държавните фирми.
Също така такива индикатори биха могли да бъдат:
- смяната на управителните органи на държавните дружества, които функционират добре и нямат очевидни признаци за влошаване на тяхното икономическо състояние, но не е дадена мотивировка за тази смяна;
- многократното и последователно провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки с един и същ предмет. Богата информация в тази насока дава съдебната практика на окръжните съдилища до влизане в сила на промените в закона от 1 юли миналата година;
- необосновано прекратяване на процедури за възлагане на обществена поръчка. Обикновено възложителите се позовават на внезапно възникнал недостиг на средства за текущата година. Това става в края на годината и в началото на следващата внезапно се оказва, че такъв недостиг на средства няма;
- използването на едни и същи консултанти в различни роли. В такива случаи би следвало да се измери степента на доминиране на консултантския пазар. Този индикатор би могъл да се използва и по отношение на избягване на борсовите сделки. При типични хипотези, когато би следвало сделките да се извършват по борсов път, защото става въпрос за борсови стоки, ако не става, би трябвало този избор на процедура да бъде мотивиран по някакъв начин;
- хипотезите на свързаност на фирми, които се явяват в различни роли в един и същи инвестиционен процес. Би могла една и съща фирма да бъде инженер-консултант или пък чрез свързани фирми, разбира се, купувач, консултант по приватизационна процедура, впоследствие - договорен партньор на държавни дружества, което се явява производител или дистрибутор.
Преди да приключа, бих искал да допълня колегата Пашев с две думи по отношение механизма за правна защита, който като че ли ще добие решаващо значение оттук-нататък. В основни линии имаме един нелош закон и това, което предстои на България в момента, е да транспонира предстоящата директива за правната защита в обществените поръчки. Има две стари директиви на ЕС, на Европейската комисия, отпреди 17-18 години, които вече самият ЕС е видял, че не вършат работа, затова предстои приемането на нова.
Това, което е обезпокоително у нас в сферата на правната защита, е свързано с невъзможността на по-широк кръг хора, фирми или представители на обществеността да участват в атакуването на такива неизгодни поръчки. Парадоксът е, че обществените поръчки в енергетиката, или пък които и да са други обществени поръчки с висока стойност, например в обществените услуги, засягат всички без изключение. Имаме такива поръчки, които засягайки всички, не могат да бъдат обжалвани от никой. Защо? Поради господстващата доктрина за правния интерес при обжалване. В областта на обществените поръчки специално може да атакува само участник в самата поръчка. Този, който не е участвал, не може.
Има известен напредък в това отношение, еволюция на практиката на Европейския съд в Люксембург и мисля, че тя трябва да стане пример и за нас. Да се разшири кръгът на лицата, които биха могли евентуално да участват в такъв процес, защото става въпрос за обществени средства, за средствата на всички данъкоплатци и за средства, които засягат повече или по-малко засягат всички потребители на обществени услуги без изключение. Дали това ще бъде чрез системата на колективните искове, за които много говори, но все още не сме напреднали много, дали ще бъде чрез разширяване на правния интерес, на доктрината за правния при обжалване - не е променена в България от 30-40 години, не мога кажа. Но все пак трябва да се работи по усъвършенстването на тази материя.
Благодаря за вниманието
| |
|
| |
|
CSD.bg |
|
|
|
 |
|
|
| ©
Център за изследване на демокрацията. |
 |
|
Страницата, която се опитвате да отворите, е архивирана. Можете да посетите новия ни сайт тук. |
|
